政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)進(jìn)展回顧及推廣建議

一、2007年政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)進(jìn)展與2008年推廣計(jì)劃

2007年以來在全國6個省區(qū)試點(diǎn)推行的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是一種財(cái)政補(bǔ)貼型保險(xiǎn)，即財(cái)政補(bǔ)貼部分保費(fèi)，農(nóng)戶負(fù)擔(dān)部分保費(fèi)。其實(shí)質(zhì)是政府通過在保費(fèi)方面的補(bǔ)貼支出，并通過大面積的普及推廣，將可能出現(xiàn)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)部分轉(zhuǎn)移到保險(xiǎn)公司和未受災(zāi)農(nóng)戶，從而既達(dá)到保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的目的，又適當(dāng)減輕政府將來因自然災(zāi)害可能承擔(dān)的巨額救災(zāi)支出壓力。

實(shí)踐證明這種農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制的推進(jìn)較為順利。中國保監(jiān)會公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2007年底，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)已覆蓋全國4980.85萬（戶次）農(nóng)戶，農(nóng)作物承保面積達(dá)到2.31億畝，承保牲畜5771.39萬頭，家禽3.25億羽，保險(xiǎn)金額達(dá)到1126億元，保費(fèi)收入達(dá)到51.84億元，同比增長514.95%。根據(jù)無憂會計(jì)網(wǎng)（WWW.51.kj.com）數(shù)據(jù)顯示，全國僅中國人保在政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)方面，承保的農(nóng)作物面積就已突破7600萬畝，是2006年全國主要農(nóng)作物承保面積的17倍，實(shí)現(xiàn)保費(fèi)28億元，保費(fèi)規(guī)模是2006年的12.5倍。據(jù)湖南省政府門戶網(wǎng)報(bào)道，2007年湖南省承保水稻2935萬畝，承保面達(dá)46.6%；承保棉花150萬畝，承保面達(dá)65%；承保能繁母豬380萬頭，承保面100%。三項(xiàng)合計(jì)保費(fèi)收入7.48億元，其中財(cái)政安排保費(fèi)補(bǔ)貼5.06億元（中央財(cái)政2.43億元，省級財(cái)政1.98億元，其余由地方財(cái)政補(bǔ)貼），已累計(jì)支付保險(xiǎn)賠償4.3億元，受益農(nóng)戶達(dá)926萬戶。

2007年試點(diǎn)推行的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)品種主要為水稻、棉花等種植物保險(xiǎn)和能繁母豬保險(xiǎn)。種植物保險(xiǎn)方面，以全國糧棉重要生產(chǎn)基地之一岳陽市為例，該市轄內(nèi)6個縣（市）農(nóng)作物實(shí)際投保面積達(dá)到351.25萬畝，其中臨湘市投保率達(dá)99.9%。能繁母豬保險(xiǎn)相比水稻、棉花綜合保險(xiǎn)推出稍遲，但投保率普遍較高，對生豬養(yǎng)殖基地之一的岳陽縣抽樣調(diào)查顯示，2006年投保率為零，2007年實(shí)際投保67796萬頭，投保率達(dá)100%。

2008年，國家計(jì)劃在全國推行政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，并計(jì)劃增加投保品種、擴(kuò)大投保面、提高投保率。如據(jù)湖南省財(cái)政廳金融與債務(wù)處處長張立東介紹，今年，湖南在2007年的基礎(chǔ)上主要新增了油菜保險(xiǎn)、奶牛保險(xiǎn)。其指出，中央財(cái)政提高了保費(fèi)的財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)：種植業(yè)保費(fèi)方面，中央財(cái)政由過去補(bǔ)貼25%上調(diào)到35%，農(nóng)戶負(fù)擔(dān)由40%下降30%；養(yǎng)殖業(yè)方面要求做到應(yīng)保盡保，其中能繁母豬中央財(cái)政補(bǔ)貼50%，奶牛補(bǔ)貼30%，省級財(cái)政均補(bǔ)貼30%。農(nóng)民交費(fèi)水平則相應(yīng)下降，其最多承擔(dān)的保費(fèi)分別為：水稻每季每畝5.04元，棉花每畝7.2元，油菜每畝2.7元，能繁母豬每頭12元，奶牛每頭80元。

實(shí)地調(diào)查也了解到，基層均計(jì)劃進(jìn)一步擴(kuò)大投保面、提高投保率。如中華聯(lián)合財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司岳陽中心支公司反映，其將在成功推廣水稻、棉花、能繁母豬保險(xiǎn)基礎(chǔ)上，逐步推廣奶牛、雞鴨養(yǎng)殖和大棚蔬菜、柑橘、油菜等種植保險(xiǎn)，成熟一項(xiàng)推廣一項(xiàng)。在全國簽下政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)第一單的平江縣，今年將從過去主抓水稻、能繁母豬保險(xiǎn)擴(kuò)展到水稻、棉花、油菜、能繁母豬、奶牛五個品種，計(jì)劃投保129.95萬畝農(nóng)作物，同比增長29.95%，牲畜投保94450頭，同比增長28.85%。

二、基層各界對政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的反映和看法

（一）基層普遍肯定政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)成效明顯、意義深遠(yuǎn)

一是有助于保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全，穩(wěn)定農(nóng)村社會。調(diào)查中湘陰縣、臨湘市農(nóng)辦的負(fù)責(zé)人均認(rèn)為，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)能增強(qiáng)農(nóng)業(yè)抗風(fēng)險(xiǎn)能力，有利于調(diào)動農(nóng)民生產(chǎn)積極性，能有效保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，是一項(xiàng)很好的惠農(nóng)政策，對積極構(gòu)建和諧社會也具重要意義。調(diào)查顯示，已投保地區(qū)受災(zāi)農(nóng)作物多已獲賠，如2007年春夏之際湖南遭遇罕見旱災(zāi)，其中岳陽市10個縣（市、區(qū)）的118個鄉(xiāng)鎮(zhèn)受旱，受旱耕地面積達(dá)131萬畝，農(nóng)作物受損嚴(yán)重。得益于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)投保，岳陽市全轄在2007年旱災(zāi)中共獲賠4413.33萬元。臨湘市部分受訪的獲賠農(nóng)戶向調(diào)查組反映，正是因?yàn)槁爮恼麄鞫读吮＃駝t2007年大旱將血本無歸，其表示今后年年都將投保。調(diào)查中當(dāng)?shù)匾恍┼l(xiāng)鎮(zhèn)村干部反映，2007年雖然普遭大旱，但農(nóng)村社會穩(wěn)定狀況明顯好于過去，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)得到有效保障。而據(jù)湖南門戶網(wǎng)報(bào)導(dǎo)，今年初湖南因冰凍天氣影響，能繁母豬死亡數(shù)萬頭，投保農(nóng)戶均獲得的保險(xiǎn)理賠已達(dá)2500多萬元，有效降低了農(nóng)民損失，提高了生豬養(yǎng)殖積極性。

二是有助于降低農(nóng)業(yè)貸款風(fēng)險(xiǎn)，暢通信貸支農(nóng)渠道。2007年湖南省雖遭罕見旱災(zāi)、2008年初遭遇罕見冰凍災(zāi)害，但因投保農(nóng)戶及時(shí)得到保險(xiǎn)公司的賠付，農(nóng)信社沒有出現(xiàn)自然災(zāi)害后不良資產(chǎn)激增的情況，資產(chǎn)質(zhì)量好于同期。對此，岳陽市多個縣市農(nóng)信社負(fù)責(zé)人認(rèn)為，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的推廣能有效化解小額農(nóng)貸的信貸風(fēng)險(xiǎn)，并將促使其增加“三農(nóng)”的有效信貸投放。如岳陽縣農(nóng)作物獲賠1335.66萬元，能繁母豬獲賠15.43萬元，2007年4月-2008年4月不良貸款余額逐漸下降，不良貸款率下降2個百分點(diǎn)。

（二）基層要求改進(jìn)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的呼聲較為強(qiáng)烈

基層各界對今年來保險(xiǎn)公司擴(kuò)大保險(xiǎn)品種表示歡迎，認(rèn)為這符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的實(shí)際需求，但其認(rèn)為除了品種擴(kuò)大外，仍有多個問題需要解決，否則進(jìn)一步推廣普及會遭遇阻力。

1.農(nóng)戶普遍反映保險(xiǎn)金額過低，希望適當(dāng)提高。政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的目的是保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定，這其中的重點(diǎn)就是通過保險(xiǎn)使農(nóng)戶受災(zāi)時(shí)減產(chǎn)不減收。但目前的情況是政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)金額過低，不能很好覆蓋農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)損失。如2007年開展的湘鄂贛22個地市中晚稻種植成本抽樣調(diào)查顯示，22個地市中晚稻種植成本均值達(dá)到每季每畝448.1元，而目前水稻綜合保險(xiǎn)金額僅從每季每畝240元上升到250元。平江縣三市鎮(zhèn)永安村負(fù)責(zé)人反映，水稻種植保險(xiǎn)金額提高才能真正達(dá)到減產(chǎn)不減收的目的。能繁母豬保險(xiǎn)方面，岳陽縣楓樹灣畜牧有限公司負(fù)責(zé)人尹五光反映，一頭能繁母豬價(jià)值在4000-10000元之間，但保險(xiǎn)金額僅為1000元，明顯偏低，當(dāng)前養(yǎng)豬戶最擔(dān)心瘟疫橫行，寧愿保險(xiǎn)公司提高保費(fèi)以增加保險(xiǎn)金額。

2.部分地區(qū)反映自愿投保成強(qiáng)制安排，部分農(nóng)戶質(zhì)疑統(tǒng)一性投保要求，希望有自主選擇權(quán)。一方面，自愿投保成強(qiáng)制投保，基層為完成任務(wù)不得不采取一些變通措施。或先行墊款，再行收取；或從糧補(bǔ)、能繁母豬補(bǔ)貼中抵扣；或由財(cái)政與保險(xiǎn)公司商定后統(tǒng)保，理賠資金財(cái)政自主安排。如平江縣三市鎮(zhèn)永安村負(fù)責(zé)人反映：鎮(zhèn)政府給

該村分配指標(biāo)復(fù)種面積1500畝，每畝單季交保險(xiǎn)費(fèi)5元，兩季合計(jì)金額1.5萬元，全部由村上用現(xiàn)金（村上先行借款）墊交到鎮(zhèn)政府，鎮(zhèn)政府再統(tǒng)一交到縣里。于2008年2月由鎮(zhèn)政府退回村上墊交本金1.5萬元。

另一方面，無論是災(zāi)害頻發(fā)區(qū)還是災(zāi)害偶發(fā)區(qū)，均按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)投保，災(zāi)害偶發(fā)區(qū)農(nóng)戶感覺不公平，不愿投保。要求有自主選擇權(quán)，或者調(diào)整保險(xiǎn)費(fèi)率。如岳陽市屬于山地、丘陵、平原共生地帶，災(zāi)害發(fā)生頻率、強(qiáng)度都不相同，但全部按照同一投保標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行，保險(xiǎn)公司沒有設(shè)計(jì)針對不同情況的保險(xiǎn)品種。

3.基層政府、農(nóng)口部門及保險(xiǎn)公司普遍反映查勘定損困難，希望簡化有關(guān)手續(xù)。農(nóng)業(yè)是自然再生產(chǎn)行業(yè)，分布廣，品種多，生產(chǎn)周期不一，查勘定損本就較為困難，而且由于人力資源、技術(shù)等問題，不可能精準(zhǔn)核定，其過程也不可避免存在一定程度的道德風(fēng)險(xiǎn)。如中華聯(lián)合岳陽市中心支公司負(fù)責(zé)人介紹，目前全市由于上述原因查勘定損不能精準(zhǔn)核定的理賠案件占20%左右。同時(shí)，也有保險(xiǎn)公司、農(nóng)口部門反映，正是由于查勘定損不可能全面，也使得道德風(fēng)險(xiǎn)不可避免。一些農(nóng)戶索賠時(shí)，將沒有投保的農(nóng)作物也一并計(jì)算在內(nèi)要求保險(xiǎn)公司賠付。

4.部分農(nóng)戶反映投保理賠不同步，責(zé)任劃分不明確。基層反映，目前投保主要有以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村為單位的統(tǒng)保統(tǒng)賠和農(nóng)戶直接投保賠付兩種方式。其中大多數(shù)縣市采取便于管理的統(tǒng)保統(tǒng)賠模式，如岳陽市平江縣27個鄉(xiāng)鎮(zhèn)780個村選擇統(tǒng)保統(tǒng)賠，占比97.5%。對于統(tǒng)保統(tǒng)賠的，中間存在代理人（鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)技站等）的問題。根據(jù)保險(xiǎn)公司要求，代理人按畝數(shù)35%的比例將轄區(qū)內(nèi)的保費(fèi)收齊后才能簽訂承保協(xié)議。而投保農(nóng)戶認(rèn)為，將保費(fèi)交納給代理人后，即應(yīng)享受承保權(quán)力，至于代理人保費(fèi)是否收齊后到保險(xiǎn)公司投保，與農(nóng)戶無關(guān)系，在此期間的保險(xiǎn)責(zé)任應(yīng)由保險(xiǎn)公司承擔(dān)。顯然，這里存在責(zé)任明確的問題，如果處理不當(dāng)，易導(dǎo)致保險(xiǎn)糾紛。

三、有關(guān)建議

（一）組成專家組合理測定政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)各品種保險(xiǎn)金額

過低，農(nóng)戶不愿投保，也難以達(dá)到減產(chǎn)不減收的目的；過高，保險(xiǎn)公司難以承受。此外，統(tǒng)一性投保標(biāo)準(zhǔn)對于不同地區(qū)的投保農(nóng)戶顯得不公平。由于全國各地農(nóng)作物地區(qū)差異明顯，建議按照地區(qū)類型測定保險(xiǎn)金額，可根據(jù)各地歷史災(zāi)情，劃分出災(zāi)害頻發(fā)區(qū)、災(zāi)害易發(fā)區(qū)、災(zāi)害偶發(fā)區(qū)等多種類型，然后測算設(shè)定各個類型地區(qū)的保險(xiǎn)金額。建議保險(xiǎn)金額根據(jù)成本測定，保險(xiǎn)費(fèi)根據(jù)不同類型地區(qū)設(shè)定。

（二）設(shè)計(jì)并推行“簡式查勘定損理賠”操作規(guī)則

建議政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)承保公司總公司根據(jù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特點(diǎn)，會同有關(guān)農(nóng)口主管部門，設(shè)計(jì)并推行以村組為單位的“簡式查勘定損理賠”操作規(guī)則，對農(nóng)戶理賠實(shí)行批量操作。

對于農(nóng)戶小額投保，以村組為單位出具損失情況證明并填報(bào)“政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)農(nóng)戶批量查勘定損審批表”，其后以村組為單位附加村組核定的損失理賠基本情況和農(nóng)戶申請明細(xì)，保險(xiǎn)公司僅審批以村組為單位的索賠申請。保險(xiǎn)公司可以與村組簽訂合作協(xié)議，給予村組相應(yīng)比例的業(yè)務(wù)費(fèi)，對村組上報(bào)的結(jié)果可以采取抽查方式予以確認(rèn)，并在協(xié)議中規(guī)定，出現(xiàn)虛報(bào)情況的，保險(xiǎn)公司可以不予理賠。該操作規(guī)則的主要特點(diǎn)是效率優(yōu)先、便利優(yōu)先，犧牲一定準(zhǔn)確性和公平性，在目前普遍反映存在這一問題的情況下，可以認(rèn)為是一種合理制度安排。而且，出于利益共同體的情況下，村組虛報(bào)的代價(jià)過大，因此制度具有合理性。

對于農(nóng)戶大額投保（如種養(yǎng)殖基地集體投保、百畝或百頭以上種養(yǎng)殖大戶等）的情況，仍可單獨(dú)建賬按照常規(guī)程序?qū)徟藴?zhǔn)。

（作者單位：中國人民銀行岳陽市中心支行）