縮小區域稅負差距 促進區域經濟協調發展

［摘 要］ 長期以來，由于稅收制度、稅收優惠政策以及稅收征管等原因，導致我國區域間及區域內部各省份之間稅負的不均衡和不合理，這在一定程度上制約著我國區域經濟的協調發展。本文對我國“十五”期間區域宏觀稅負進行考察，從稅收層面分析了區域宏觀稅負差異的成因，并就如何完善我國的稅收制度進行探討。

［關鍵詞］ 區域經濟；稅負；差異分析

［中圖分類號］F810.422［文獻標識碼］A［文章編號］1673-0194（2008）16-0078-05

區域經濟協調發展是我國21世紀經濟發展的重要目標。但是，長期以來，我國區域經濟發展的差距始終存在，并有不斷加大的趨勢。導致我國區域經濟發展差距的原因是多方面的，既有自然、歷史等方面的原因，也與區域經濟政策相關，其中，因稅收政策所形成的區域稅負差異是導致區域經濟發展差距的重要原因之一。

一、我國區域宏觀稅負差異的表現

為了對全國各地區的稅負差異進行深入的研究，我們將全國31個省市區（不含港、澳、臺）劃分為三大經濟區域，其中東部地區包括北京、天津、河北、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東、海南11個沿海省市，中部地區包括山西、吉林、黑龍江、安徽、江西、河南、湖北、湖南8個省，西部地區包括內蒙古、重慶、四川、貴州、云南、西藏、廣西、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆12個省市區，同時對區域間和區域內各省市區2001-2005年間的稅負進行分析（如表1所示）。

資料來源：根據《中國統計年鑒》(2002-2006)、《中國稅務年鑒》(2002-2006)各期相關數據計算得出。表中全國、東、中、西部以及各省市區宏觀稅負分別為該地區當年稅收收入與該地區當年國內生產總值之比。

（一）從三大區域宏觀稅負情況看

根據表1對東、中、西部地區宏觀稅負的比較分析可知：（1）就總體而言，在絕對數上，宏觀稅負率由高到低排列始終是東部、西部、中部，東部地區平均稅負最高，西部次之，中部最低。如2005年東部地區的宏觀稅負達到18.51%，超過全國宏觀稅負16.93%近2個百分點，西部地區宏觀稅負也達到13.49%，但中部地區宏觀稅負只有10.39%，大大低于全國平均水平。（2）東部地區宏觀稅負水平高于中西部地區，并且稅收收入占全國稅收收入的比重達70%以上。根據經濟發展速度與稅收增長速度正相關的規律分析，東部地區宏觀稅負水平高于全國和其他地區是必然的。但是，東部的稅負高主要是因為北京、天津、上海三市稅負較高所致，如果剔除這三市，東部地區的宏觀稅負低于全國水平，這意味著東部地區宏觀稅負明顯偏低。（3）西部地區的宏觀稅負高于中部地區。西部地區的經濟相對比較落后，但與中部地區相比，其宏觀稅負近年來卻高于中部地區，甚至還超過東部地區（剔除京、津、滬三市），不論是絕對值還是相對值都明顯偏重和偏大，這在一定程度上存在不合理性。

（二）從區域內部各省市稅負情況看

根據區域內部各省市宏觀稅負的分析顯示：（1）東部地區內部各省市的稅負差異最大，其中稅負最高的北京市和上海市各年均超過30% ，天津市也達到20%以上，稅負水平遠高于全國平均水平；稅負較輕的有河北、海南、山東和福建，基本上在10%左右，大大低于全國平均水平。以2005年為例，同在東部，河北省的稅負只有9.59%，而稅負最高的上海市達到38.49%，最低稅負和最高稅負差異近30個百分點。（2）中部地區內部稅負差異也較大，稅負最高的山西省2005年達到16.78%，而稅負較低的河南省只有7.63%，稅負差異達一倍以上。中部其他省份的稅負也存在一定的差異。（3）西部地區內部稅負差異大于中部，并呈現不規則的變化。稅負較高的有云南、貴州和新疆，2005年分別達到19.65%、15.91%、15.01%；稅負較低的有西藏、四川、廣西，分別只有6.19%、9.92%、9.90%。（4）從全國整體上看，各省市的稅收負擔率均有不同程度的上升，但上升速度各有快慢，有的省份稅負變化比較急速，有的比較平緩。總的來說，各省市稅負呈發散趨勢，稅收負擔不平衡趨勢不斷擴大。

(三)結合地區人均GDP對區域稅負進行分析

結合人均GDP分析，區域稅負不均衡性更為明顯。以2005年為例，東部地區省份人均GDP大多在20 000元以上，但除了北京、上海和天津稅負在20%以上，高出全國平均水平外，其余大多省市的稅負均低于全國平均水平；中部地區省份人均GDP多在10 000元左右，稅負多處于10%左右，比較低；西部地區省份人均GDP在10 000元以下，而稅負較高，多在13%以上，如云南、貴州人均GDP分別為7 835元和5 052元，居全國之尾，而稅負卻居西部之首，達到甚至超過全國平均稅負水平。

眾所周知，經濟決定稅收，經濟發展的總量和速度決定稅收收入的數量和增長速度。無論是全國還是區域，其宏觀稅負水平均應與其經濟發展水平相適應。然而，我國經濟最發達的東部地區雖然平均稅負最高，但如果剔除京、津、滬三市，東部地區宏觀稅負明顯偏低；西部地區經濟最落后，但其稅負卻高于中部地區，甚至還超過東部地區部分省市，稅負明顯偏重；各省市的稅負同樣也存在著與其經濟發展水平不相適應的問題。對此本文的基本判斷是：現階段我國毫無疑問地存在著區域宏觀稅負的差異，這種差異嚴重制約著我國區域經濟的協調發展。

二、影響我國區域宏觀稅負的稅收因素分析

(一)產業稅負差異的影響

從三大產業看，由于受自然條件、資金、技術、人力資本等因素的影響，不同產業的稅收貢獻率不同，第二產業最高，第三產業次之，第一產業最低，從而導致不同的產業稅負水平。另外，我國對第一、第三產業采取鼓勵發展的低稅政策，更加大了產業稅負的差異。因此，第二產業比重較高的東部地區，稅負較重，特別是京、津、滬三市，2005年第一產業比重分別只有1.4%、3.0%、0.9% ，第二產業比重分別達到29.5%、55.5%、48.6%，這使得京、津、滬三市的稅負位居全國前列。中西部地區內部稅負差異也是如此。因此，產業稅負差異是導致三大區域及其內部各省份之間稅負差異的原因之一。

(二)稅收優惠政策的影響

1. 區域稅收優惠。我國現行稅收優惠體系中，包含了相當多的區域優惠政策，按照政策目標和對象的不同，可以把這些區域優惠大致劃分為以下4類: 第一類，針對沿海地區對外開放窗口城市和地區所制定的稅收優惠；第二類，針對老、少、邊、窮等經濟落后地區制定的稅收優惠；第三類，配合西部大開發戰略制定的稅收優惠；第四類，針對東北老工業基地的稅收優惠。就東、中、西部三地區而言，稅收優惠政策多集中于經濟特區、經濟技術開發區和東南沿海開放地區，這些地區競相以優惠政策吸引外資，并不斷降低外資企業稅負，造成東南沿海地區稅負低于京、津、滬三市稅負及中西部部分省市的稅負。就中西部而言，稅收優惠政策較少，且多集中于“老、少、邊、窮”地區，由于這些優惠政策多與稅收收入聯系不密切，加之這些地區稅源少、財政困難，使得稅收優惠政策難以發揮作用，從而未引起稅負的下降。以2005年為例，東部地區減免稅占GDP的比重為2.5%，高于中部的1.4%和西部的1.6%。

2. 涉外稅收優惠。從涉外稅收優惠政策本身的制度設計上來看，由于我國對外開放經歷了從沿海到內地逐級推進的演變，相應地，涉外稅收優惠也是從沿海城市向內陸省份漸次鋪開，且以沿海經濟特區、沿海經濟開放區享受的稅收優惠待遇最為優厚，這使得東部沿海地區成為外商投資的首選地區，其外商投資不僅質量高，而且規模大。雖然西部大開發戰略實施以來，西部地區吸收外資的增速高于全國平均水平，但這是在很低基數上取得的成績，因此，西部地區外商直接投資的絕對額及其比重仍然較少（見表2），相應地，西部地區獲得的涉外稅收優惠就比較少。

3. 出口退稅。首先，各地區出口退稅額的大小取決于各地區的出口額大小，并與實際出口額成正比。而現實情況是：經濟發展水平越高的地區，出口量越大，獲得的退稅就越多；經濟越落后的地區，出口量越小，獲得的退稅就越少，從而影響到區域宏觀稅負水平。以2005年為例，我國東、中、西部地區出口額占全國出口總額的比重分別為92.30%、4.33%和3.38%，相應地，東部發達地區出口退稅比重達到88.64%，占有全部退稅額的絕大多數；中、西部地區出口退稅比重分別只有6.63%和4.73%（見表3），不僅所占份額很小，而且還呈逐年下降趨勢。

其次，各地區出口商品結構不同也是出口退稅加劇地區稅負差距的又一重要原因。我國對出口商品大多實行差別退稅政策，即對高技術產品、工業制成品實行較高的退稅率，而對原材料等初級產品實行較低的退稅率或不予退稅，以促進我國出口商品結構的優化。由于勞動生產率等的差別，東部地區出口商品中制成品的比重較大，獲得退稅的比率相對較高，而西部地區自然資源產品等初級產品出口比重較大，獲得退稅的比率相對較低。

(三)稅收制度的影響

1． 我國西部地區產業結構中，能源開采、重型工業和以農產品為原料的初級加工業占據了很大的比重，這些產業的固定資產投入在成本中占較大比重，但由于我國現行增值稅為生產型增值稅，對固定資產進項稅額不予抵扣，從而使得西部地區的產業稅負大增。以2005年為例，西部地區增值稅占第二產業增加值的比重為2.61%，高于全國的2.47%，也高于東部地區的2.41%和中部地區的2.02%。

2. 我國現行消費稅對煙、酒、化妝品、小汽車等消費品課以重稅，由于相關產業地區分布的不均，這必然增加這些產業所在地的稅負。另外，由于卷煙、酒類產業主要集中在中西部地區，客觀上導致中西部企業稅負偏重。例如，云南省為卷煙大省，2005年消費稅稅收收入為202.73億元，居全國最高，使得云南省的稅負水平不僅在西部地區最高，而且也高于東中部大部分省市區。

3. 在企業所得稅方面，如前所述，由于內外稅制不統一，優惠政策更多地向東部傾斜，導致東部地區稅負的下降；在個人所得稅方面，由于實行分類稅制，在東部地區個人收入來源渠道、形式較多的情況下，無疑加大了東部地區個人所得稅的費用扣除額，也使東部地區個人所得稅綜合稅負較低。

4. 我國為提高稅收征管效率，確保中央財政收入，將金融、保險等中央直屬國有企業的所得稅和部分流轉稅集中在總機構所在地(大多在北京) 集中入庫，相應增加了入庫地的稅負水平，這也正是北京市稅負較高的原因之一。此外，對一些特定征稅對象征稅，也提高了相關產業所在地的稅負。比如對證券交易征收印花稅，使得上海地區的印花稅收入遠高于其他省份，這也是上海地區稅負較高的原因。

（四）稅收征管的影響

東部地區經濟發展水平高，稅源充足，征稅的壓力也比較小，稅收收入的彈性比較大，所以，少征稅甚至不征稅的現象比較普遍，因而，整體稅收負擔較低。而對中西部地區而言，經濟發展水平低，稅源的供給能力與東部地區相比有很大差距，加之每年中央政府下達的收入計劃的不斷提高，使中西部地區在有限的稅源條件下，只能加大征管力度，甚至出現收過頭稅或“寅吃卯糧”的現象，這也無形中加大了中西部地區與東部地區的稅負差距。以增值稅為例，增值稅是我國第一大稅種，對比2005年全國重點稅源監控企業地區間增值稅稅負可發現，東部地區的平均稅負率僅為3.69%，比中西部地區分別低0.64 和1.16個百分點。稅負最重的10個省份中，有6個西部省份，只有兩個東部省份；而稅負最輕的10個省份中，東部地區占7個，西部地區只有甘肅一個省，中西部地區與東部地區的稅收負擔形成強烈的反差。

三、解決區域宏觀稅負差異問題的建議

長期以來，我國由于市場機制和稅收制度的缺陷，導致東、中、西部及其內部各省市間稅負的差異，對東部實行傾斜性的稅收政策，使東部地區稅負普遍偏低，而西部地區稅負明顯偏重；各省市之間的稅負同樣也存在較大差別，加劇了區域間發展的不平衡。因此，筆者認為，解決區域宏觀稅負差異問題的基本思路是：結合人均GDP確定區域合理稅負水平，調整稅收優惠政策，改革現行稅收制度，規范稅收征管，進一步降低中西部地區特別是西部地區的稅負水平，促進中西部地區經濟增長，縮小地區間經濟發展差距，實現區域經濟協調發展。

(一)結合人均GDP確定區域合理稅負水平

經濟決定稅收，稅收反作用于經濟。一方面，稅收與經濟增長之間存在正相關的關系，即經濟增長越快，稅收增長就越快；另一方面，稅收與經濟增長之間又存在著負相關的關系，據測算，稅收占GDP的比重每增加1個百分點，經濟增長率就會下降0.36個百分點，所以高稅負是以犧牲經濟增長為代價的。世界銀行1987年的調查資料顯示，人均GDP在260美元以下時，最佳稅負為13%；人均GDP在750美元左右時，最佳稅負為20%；人均GDP在2 000美元以上時，最佳稅負為23%。按照這個標準，京、津、滬三市的宏觀稅負基本在理想范圍內，剔除三市的東部地區、中部地區稅負則較低，西部地區的宏觀稅負顯得過重。所以在制訂稅收增長計劃時，要結合各地經濟發展水平區別對待，特別是要結合各地人均GDP確定區域合理稅負水平。另外，對相對比較落后的中西部地區，要建立起合理的牢固的經濟結構、產業結構，避免經濟結構的單一化和空洞化，力爭在盡可能大的范圍和層次建立起自己的經濟鏈條，這樣可以擴大稅收來源，減少東部稅負轉移所帶來的沖擊。

(二)調整現行稅收優惠政策

如前所述，稅收優惠是影響區域宏觀稅負水平的一個重要因素，而在各項稅收優惠政策中，企業所得稅的優惠政策作用最為突出。因此，稅收優惠政策的調整主要是企業所得稅優惠政策的調整。新的企業所得稅法已于2008年1月1日起實施。新稅法的內容體現了“四個統一”：一是統一內、外資企業所得稅法；二是統一并適當降低企業所得稅稅率；三是統一和規范稅前扣除辦法和標準；四是統一稅收優惠政策。從稅收優惠政策看，新稅法將原企業所得稅以區域優惠為主的格局，轉變為以產業優惠為主、區域優惠為輔、兼顧社會進步的新的稅收優惠格局。優惠內容包括：促進技術創新和科技進步的稅收優惠政策；鼓勵基礎設施建設和農業發展的稅收優惠政策；鼓勵環境保護、節能節水和安全生產的稅收優惠政策；促進公益事業和照顧弱勢群體的稅收優惠政策等。優惠方式除直接減免稅外，還采取了加計扣除、加速折舊、減計收入和投資抵免等國際上通用的間接稅收優惠方式，進一步豐富了我國的稅收優惠政策體系，有利于更好地發揮稅收優惠的政策導向作用，也有助于推動中西部地區和民族地區的發展。

但是，由于東部地區已占有先行優勢，要真正縮小地區差距，必須充分發揮區域稅收優惠政策的作用，調整東部地區的稅收優惠，給予中西部更多的稅收優惠，實現稅收優惠的梯度轉移，將稅收優惠融入到協調區域經濟發展不平衡的產業政策中和對經濟特別不發達地區的政策扶持中。只有這樣才能夠減輕中西部地區稅收負擔，促進區域經濟協調發展。筆者認為，企業所得稅優惠政策還應作如下考慮：

1. 除了對經濟特區和上海浦東新區新設立的高新技術企業實行“二免三減半”企業所得稅優惠外，應逐步取消產業導向不清、僅向東部傾斜的涉外稅收優惠政策，如對開發區、老市區、開放城市、國家旅游度假區、福建臺商投資區等外商投資企業的稅收優惠政策，應當予以取消。

2. 對在中西部地區進行投資的企業，應實行更加優惠的稅收政策。具體包括：第一，對投資于中西部地區的內、外資企業，其經營期在10年以上，實行“五免五減半”優惠，如果投資者將獲得的稅后利潤再投資于中西部地區的，實行再投資退稅的優惠政策。第二，對企業在中西部地區從事國家鼓勵類產業，如港口碼頭、機場、鐵路、公路、城市公交、電力、水利等公共基礎設施項目投資經營的所得，在目前已實行15%優惠稅率的基礎上，可給予免征企業所得稅的優惠。第三，對設在中西部地區國家需要重點扶持的高新技術企業，可直接免征企業所得稅。第四，企業購置環保設備的投資，既可抵免所得稅，又可加速折舊；對環保企業實行減半征收企業所得稅；對以回收利用廢舊物資為主體的資源綜合利用企業給予更多的稅收減免。第五，對以資產重組形式推動中西部地區國有企業改制、轉產和產業技術升級的各類投資者給予稅收返還等優惠政策。

3. 選擇一部分地區重點開發，讓這部分地區先發展起來，再輻射到周邊地區，從而帶動整個西部地區的快速發展。一是在西部沿邊地區選擇基礎設施健全、交通較發達、邊境貿易較繁榮的邊境口岸設立西部“邊境自由貿易區”，對其進出口貨物一律免征關稅，并實行類似于自由港或自由加工區的稅收優惠政策。二是選擇自然環境比較好、水資源比較充足、基礎設施比較健全、交通較發達、技術和人才等生產要素相對豐富、投資環境比較優越、現代化工業基礎較好的地區，建立“內陸經濟特區”、國家級經濟技術開發區、高新技術產業開發區、生態資源開發區、礦產資源綜合開發區等。對上述地區應實行不同的企業所得稅優惠稅率或減免稅，以吸引投資，增強這些地區的自我發展能力，帶動區域開放型經濟發展。

(三)改革現行稅收制度

現行稅收制度的缺陷也是導致區域宏觀稅負差異的重要因素，因此，只有建立合理、公平的稅收體系，才能從制度上根本消除地區間的稅負差異，進而縮小地區經濟的差距。第一，在增值稅方面。應在中西部地區有步驟地進行生產型增值稅向消費型增值稅的轉型，將設備投資納入增值稅抵扣范圍，從能源、原材料等基礎產業到高新技術產業，再到其他產業，分階段進行轉型。以此減輕重工業、能源工業等產業的稅負，促進東、中、西部地區稅負的均衡。此外，在中西部對產品出口實行徹底退稅政策，包括退還固定資產進項稅額，以激勵出口企業充分利用內地資源優勢，帶動落后地區經濟發展。第二，在消費稅方面。隨著經濟的發展和居民消費觀念的轉變，對高檔消費品的消費已遠遠超出了目前消費稅的征收范圍，特別是在經濟發達的東部沿海地區。所以，應當擴大消費稅的征收范圍，并適當提高稅率，這有利于平衡區域稅負。第三，在營業稅方面。對西部得天獨厚的特色旅游業、交通運輸業、郵電通信業、建筑業等，可實行減免營業稅的稅收政策，鼓勵西部地區第三產業的發展。第四，在個人所得稅方面。將個人所得稅分類稅制改為混合稅制，待時機成熟再實行綜合稅制；擴大稅基、提高費用扣除標準；減少累進稅率的級次，降低邊際稅率。為了吸引人才到西部創業，對吸引人才的專門補貼予以免稅，對技術成果轉讓、技術服務所得實行減稅政策等。第五，健全財產稅體系。將房產稅、城市房地產稅和城鎮土地使用稅合并為統一的房地產稅或物業稅，同時開征遺產稅。由現行的對財產交易額或收益額征收的個別財產稅轉向依據財產的存量價值課征。通過健全財產稅體系，提高財產稅的收入比重，使財產稅成為地方稅的主體稅種，同時也使得東部地區的稅負與納稅能力相適應。

(四)規范稅收征管

稅收征管是稅收制度的實施機制。離開稅收征管，再好的制度安排也會形同虛設。因此，科學、合理、公正的稅收征管是稅收制度得以實施的有力保障，也是消除征管的偏松偏緊所造成的制度外地區間稅負不公的有效途徑。首先，要改革稅收計劃管理方式，增強稅收計劃與經濟發展的相關性，改指令性計劃為指導性計劃，從以往單純追求稅收收入總量增長，轉變為注重稅收效率，實現稅收與經濟的協調發展。其次，應依法征稅，應收盡收，加強對重點稅源監控，避免征管中的偏松偏緊現象。再次，應積極推進我國稅收信息化建設。在信息化的支撐下，不僅可為納稅人提供便捷的服務，降低征稅、納稅的成本，還可從根本上控制稅源，避免國家稅款流失，解決藏富于民、藏富于地方的問題，從而真正消除由于管理所帶來的地區間的稅負不平等。

主要參考文獻

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