農(nóng)民才是流轉(zhuǎn)土地的權(quán)利主體

土地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)必須以權(quán)利人能完整行使其權(quán)利為前提，這個(gè)權(quán)利人就是農(nóng)戶。各級(jí)政府可以發(fā)揮引導(dǎo)作用，但也只能是引導(dǎo)作用，具體的制度則應(yīng)當(dāng)由農(nóng)民自己設(shè)計(jì)。

北京第一家土地專業(yè)合作社——“北京百合興盛土地專業(yè)合作社”，近日通過(guò)工商登記，嘗試一種新的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)形態(tài)。合作社集中經(jīng)營(yíng)，農(nóng)民成為股東享受保底分紅。大體上看，這是一種尊重農(nóng)民主體性的土地權(quán)利流轉(zhuǎn)形態(tài)。

根據(jù)中央的文件精神，各地開始大張旗鼓地推動(dòng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。考察各地的試驗(yàn)，最常見的形態(tài)是一些地方政府強(qiáng)令農(nóng)民交出土地，由政府安排土地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)。有的是政府把這些土地租賃給商業(yè)化企業(yè)經(jīng)營(yíng)，有的是進(jìn)行宅基地?fù)Q住房、合村并鎮(zhèn)等，用從農(nóng)民手里集中來(lái)的土地進(jìn)行商業(yè)性開發(fā)。還有一種形態(tài)是村集體收回農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，拿這些土地經(jīng)營(yíng)。

在這些試驗(yàn)中，農(nóng)民的利益未必完全被忽視，農(nóng)民或許也能得到一些好處。但這些試驗(yàn)的根本問(wèn)題在于，農(nóng)民的主體性被忽視了。

按照現(xiàn)有的土地承包經(jīng)營(yíng)制度，土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)是在農(nóng)民手中的。而按照最新的政策，這種承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的使用期限是“長(zhǎng)久”的。因而，任何關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的安排，其主體都是農(nóng)民，且只能是農(nóng)民。不經(jīng)農(nóng)戶同意，任何人和機(jī)構(gòu)，包括村集體和地方政府，都無(wú)權(quán)以任何借口拿土地流轉(zhuǎn)。

土地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)必須以權(quán)利人能完整行使其權(quán)利為前提，這個(gè)權(quán)利人就是農(nóng)戶。有些地方政府不管土地的權(quán)利配置，直奔規(guī)模經(jīng)營(yíng)的目標(biāo)而去，結(jié)果就是濫用其強(qiáng)制性權(quán)力。當(dāng)下，熱衷討論農(nóng)地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，也不能忽視對(duì)地方政府的權(quán)力進(jìn)行制約，對(duì)農(nóng)民土地承包權(quán)利的維護(hù)。

從目前透露出來(lái)的信息看，平谷這家土地合作社似乎是農(nóng)民自愿成立的。各級(jí)政府雖然積極推動(dòng)，但考察合作社的制度安排，支配土地的權(quán)利，仍然控制在參加合作社的農(nóng)民手中。這樣的土地流轉(zhuǎn)、規(guī)模經(jīng)營(yíng)，大體上可以說(shuō)是農(nóng)民自己進(jìn)行的，農(nóng)民依然保持著控制權(quán)，推測(cè)起來(lái)，其制度安排也有利于增進(jìn)農(nóng)民收入。

這個(gè)合作社制度是如何形成的，不得而知。從原則上說(shuō)，關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，各級(jí)政府可以發(fā)揮引導(dǎo)作用，但也最多只是引導(dǎo)作用，具體的制度則應(yīng)當(dāng)由農(nóng)民自己依法設(shè)計(jì)。政府可以提供必要的知識(shí)援助，比如提供一些備選的制度、提供相關(guān)法律咨詢，但惟有具有權(quán)利的人才有資格設(shè)計(jì)制度，農(nóng)民也完全有能力設(shè)計(jì)出符合本地現(xiàn)實(shí)的土地流轉(zhuǎn)形式。

考察過(guò)去二十多年的鄉(xiāng)村土地制度演變史就會(huì)發(fā)現(xiàn)，自從有了土地承包經(jīng)營(yíng)制度后，農(nóng)民就已經(jīng)自發(fā)創(chuàng)造出了各種形式的土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)形態(tài)。當(dāng)然，農(nóng)民也完全可以基于自身的利益考慮，不選擇土地流轉(zhuǎn)，拒絕規(guī)模經(jīng)營(yíng)，這是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中一項(xiàng)不容置疑的權(quán)利。

關(guān)于土地流轉(zhuǎn)，各地方政府應(yīng)特別審慎。政府的正當(dāng)職能是服務(wù)農(nóng)民創(chuàng)新制度的活動(dòng)，如果農(nóng)民確實(shí)具有流轉(zhuǎn)土地的需要，并形成了流轉(zhuǎn)的新形態(tài)，政府就對(duì)其從政治、法律等角度進(jìn)行考察，并予以認(rèn)可，給予法律上的登記。鄉(xiāng)村社會(huì)的穩(wěn)定是中國(guó)社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)，鄉(xiāng)村穩(wěn)定依賴農(nóng)民對(duì)土地的穩(wěn)定權(quán)利。因而，在土地流轉(zhuǎn)方面，政府要把握好權(quán)力限度。