城市巨獸威脅農民與耕地

國務院發展研究中心和世界銀行合作開展了一項對中國土地政策效果的研究，該研究關注的重點是，在高速發展的城市化進程中，土地扮演著什么樣的角色。

過去30年來，在市場經濟改革中，中國經歷了高速的經濟增長和深刻的社會變革。土地問題對正在發生的這些變革有著方方面面的深遠影響。中國渴望經濟持續發展，同時必須維持社會穩定，而在這一過程中，土地權利的分配和安全必然成為舉足輕重的砝碼。

在地方政府的財政收入中，土地稅收一直是重頭戲；在各級政府的相互關系中，它也扮演著十分微妙的角色。土地相關事務及其財政安排，與財政的穩定和增長的關系越來越密切了。

最近4年來，國務院發展研究中心（DRC）和世界銀行合作開展了一項對中國土地政策效果的研究，該研究關注的重點是，在高速發展的城市化進程中，土地扮演著什么樣的角色。

中國現代歷史上的一個重要特征，就是令人嘆為觀止的城市大發展。從1980年到2005年，城市人口占中國總人口的比例已經從19.4%上升到43%。而伴隨著這種擴張的，是耕地向城市用地的不斷轉化。城鄉交界處，是檢驗中國復雜的土地問題的最佳樣本，這些問題對中國的農業也有著非同尋常的意義。

中國土地政策沿革

數十年來的土地政策變遷，反映了中國經濟和社會的不斷變化。

中國的憲法規定，城市土地歸國家所有，農村土地原則上歸集體所有。然而近年來，在國家所有制和集體所有制之下，越來越多的個人和法人得到了獲取土地所有權的機會。

自上世紀70年代末中國開始實行家庭聯產承包責任制之后，一連串的法律和政策改革使私有權利不斷廣化和深化。依據《土地管理法》，集體將土地分配給農戶之后，農民就對相應土地享有30年的使用權。2002年通過的《農村土地承包法》，再次強化了這一權利。

《土地管理法》允許城市土地用于商業用途，最高使用年限為70年，并且為城市土地使用權交易提供了法律基礎。2007年3月，全國人民代表大會通過了《物權法》。這一標志性的法律（醞釀了十多年才得以出臺）第一次明確給予中國的各種所有權——國家、集體，以及私人所有權——同樣的法律保障。

在這些進步之外，嚴峻的挑戰依然存在。因為缺乏統一而完整的土地政策框架，利益博弈缺乏有效的調節，土地問題正日益嚴峻。

堅持二元土地制度

對城市和農村土地使用的嚴格劃分，是中國土地政策的一大特點。

城市和農村土地所有制不同、管理單位不同，適用規定也不同。在現行法律下，所有土地在進入城市土地交易市場前，都必須先由政府部門出面征收，然后再通過特定機構分配給其他使用者。

實際上，在農村土地持有者和最終獲得土地的使用者之間，沒有任何直接的土地轉讓辦法。當農民擁有的土地價值上升、進入城市土地交易市場時，他們卻很難充分分享收益。不管土地最后是用于公共用途、半公共用途，還是純粹的私人用途，這一事實都不會改變。

這一情況與其他國家大不相同——世界上沒有其他任何一個大市場經濟國家像中國這樣，將城市和農村的土地所有權、管理機構，以及市場完全隔離開來。這種做法的弊端正慢慢顯現出來。

農民面臨困境

大部分成熟的市場經濟體系都會盡量限制政府的力量。然而，中國的法律對政府強取的力量基本上沒有限制。再加上城市的擴張也要倚重這種力量，所以政府的征地行為十分常見，并且造成了嚴重的社會和經濟后果。

中國農民普遍對征地感到不滿。國土資源部的報告顯示，近年來接到的投訴中，超過三分之二都是針對征地和過低補償的。征地補償是以土地作為農業用地的使用為基礎進行計算的，其金額遠遠低于城市建筑用地的價值。隨著城鄉收入差距和生活水平差距的不斷擴大，對這種現狀的不滿正不斷加劇。

而且，在征地過程中，政府、作為土地所有者的集體以及個體農戶三方都牽涉其中，征地補償在集體和農戶之間的分配又常常是不透明的，所以問題就變得更復雜了。DRC在三個省的調研顯示，農民通常對征地程序和自身權利一無所知，并且當征地中出現不公平的情況時，他們不會、也不能利用有效的機制解決問題。

針對這一情況，中央政府近年來正努力尋找解決辦法，不過，雖然政府已經專門發文規定了征地補償標準和分配標準，但是地方執行情況卻很不理想。

農民不能利用土地使用權獲得貸款，并且宅基地的使用限制也非常嚴格。由于缺乏有效的強制執行手段，《農村土地承包法》的實施十分不力，面對“集體”濫用權力進行土地再調整等違法行為，農民通常無法伸張自己的權利。農民對自己的權利也知之甚少，這也給濫用權力和腐敗滋生創造了條件。

地方政府過度依賴土地轉化收入和土地相關融資。

研究顯示，土地轉化收入占副省級政府總收入的30%-50%。這樣的收入屬于一次性收入，因為可以用于轉化的土地總是有限的，所以長期看來是不穩定的。同時，這種收入一般不計入預算，所以對它們的使用也很不透明。

地方政府以征得的土地作為擔保，獲取銀行貸款的情況越來越普遍。在一些城市中，有60%-70%的建筑物是以政府土地儲備為擔保，貸款修建的。這一現象十分活躍，但是相關數據卻非常少，相應的規章制度也嚴重不足。從全國范圍來看，土地儲備貸款的規模已經十分可觀，這對本來就很脆弱的中國銀行系統來說，無疑是一大危險。

農村土地價格被人為壓低，使得農村土地的吸引力越來越大，這進一步刺激了城市的擴張。

政府主導的一次調查顯示，被征收的土地中，有43%仍未使用。與此同時，農田的減少卻極大地威脅著食品自給。據官方估計，要達到政府制定的90%食品自給的目標，耕地面積減少的速度不能超過每年0.3%，但是2002年這一速度就已經達到1%。中央政府也因此開始試圖抑制耕地轉化速度。

然而，如果不采取措施從根本上改變導致城市高速擴張的經濟動機，那么就很難遏制現在這樣大范圍的失控。

改革的辦法

面對上述挑戰，必須出臺一套完整的土地政策，消除政府對城市土地初級市場的壟斷，減少城市和農村土地使用的不平等，為地區財政重新建立一個更有效、更合理的基礎，并制定新的土地使用計劃。為此，DRC與世界銀行共同提出了一系列建議。

明確、保障，并拓寬農村和城市土地使用者的權利，使他們能夠通過對自己物權的有效利用，充分參與到經濟增長之中。

應該采取一系列措施，從戰略上加強并擴張土地權利。具體措施如下：

允許集體建筑土地直接進入市場，在土地轉化為“非公共”用途的時候，允許集體土地所有者直接將土地售與新的使用者。

不論是在政府征地還是執行《農村土地承包法》的過程中，都必須充分保障農民免遭地方政府的不合理侵害。

允許農民將30年內的耕地使用合同進行抵押。

為包括農村土地在內的所有土地權利建立一個有效的登記系統。最近發布的2008年1號文件就反映了這一建議，其中提到：“政府應促進農村地區建立土地權利登記制度。”

對于集體所有制中含糊不明的地方給予明確解釋。

明確農民對宅基地的永久使用權，并承認其可轉讓性。

加強農民和官員的法律意識。對地方的調查和研究已經充分說明，對權利和法律程序的了解，可以明顯增強法律改革對當地的影響力。

必須征地的時候，應該對受影響者給予公平的對待和充分的補償。

中央政府已經開始嘗試認真解決近年來與征地相關的種種問題。DRC的省級調查研究顯示，保護農民權益的措施已經在全國許多試點地投入試行，其中也包括更好地將農民納入社會保障體系。總之，不論如何，未來還必須繼續關注以下幾個方面的問題：

修改征地補償標準的計算辦法，使之更加公平，并可以為社會所接受。在短期內，這意味著修改現有的標準，保證補償更為公正。在長期內，對于補償的計算應該像其他成熟的市場經濟國家靠攏，以土地的市場價格為基準進行補償。

采取措施，確保補償可以切實發給無地的農民（比如，減少發放補償款的中間程序和經手人）。

在保證農民充分享有知情權、并出于自愿的基礎上，試行補償替代制度（比如，由失地農民保留一些尚未用作商業用途的征地）。

由于政府在決定征地目標方面具有局限性，所以，在逐漸削弱政府對農村土地進入城市市場的壟斷地位的同時，政府必須廣開言路，充分吸收合理化建議。

改變地方政府的財政基礎，同時提高城市土地的利用效率。為了達到這一目標，應該做到以下幾點：

建立試點，測試是否可能引入財產稅代替土地轉化收入，成為地方政府財政收入的新來源。

對土地儲備的目的和用途進行再評估，更有效地進行土地儲備管理。

檢視目前土地轉化的動機。

促進城市和農村計劃職能的協同與統一。

來源：世界銀行報告2008年2月

作者：Li Guo， JonathanLindsay， Paul Munro-Faure

編譯：段醒予