民辦高職教育管理的若干政策思考

摘要：從分析教育的產品性質出發，探討了高職教育的公益性，進而指出當前高職教育管理上的四大政策誤區，并針對四大誤區提出了高職院?？沙掷m發展的若干政策建議。

關鍵詞：高職教育；公益性；政策建議

目前，民辦高職教育已成為我國民辦高等教育的主體，民辦高職已成為我國高職教育的重要組成部分。目前，全國共有高職高專院校約1200所，在獨立設置的高職高專院校中，民辦高職院校數近占1／5，招生人數和在校生人數的比例也分別達到了 16％和14％。但是，近幾年，許多民辦高職院校陸續出現問題，有的院校因經營不善只能破產或倒閉；有的院校舉辦者違法取得投資回報，甚至撤出辦學資金等等。而這些問題，大多數是公辦院校沒有出現過的。如何讓民辦高職院校健康有序發展成為人們迫切需要探索和研究的問題。

教育的公益性是民辦高職教育的使命

使命，反映的是一個組織之所以存在的理由或價值。任何組織的存在都有其特定的使命。使命是組織的靈魂所在。從事高職教育的各種教育組織，不論是公辦，還是民辦；不論是營利性的，還是非營利性的，它們之所以能生存和發展，就是由于高職教育不僅具有個人收益性，而且還有公益性，而這種公益性，就是高職教育的一般使命。

教育是私人產品和公共產品的統一 教育具有私人產品的屬性。從個人的角度看，教育產品的私人屬性主要表現如下：（1）精神的滿足。“書中自有黃金屋，書中自有顏如玉”，“朝聞道，夕可死矣”即是很好的寫照。（2）達成個人目標的手段。應當說，在社會分工高度發達的今天，人們之所以接受教育，主要就是為了達成個人目標。通過教育，可以提高人們的工作技能和創新能力，可以幫助人們在社會和經濟的層級中晉升。教育的結果是增加了個人的人力資本的存量，并進而取得更高的人力資本報酬。教育不僅有益于個人，也有益于社會。從社會的角度看，國民教育的作用有三點，分別是：（1）使社會知識存量增加，社會因此更文明、更和諧；（2）提高國民素質，提高整個社會人力資本存量；（3）實現國家在政治、經濟、社會、文化等方面的目的。由于社會教育水平的提高，社會中的個人，不僅能獲得私人收益，也能獲取超出私益之外的額外收益，這就是教育的公共產品屬性，就是我們通常說的教育的公益性。當然，前面所說的教育范疇是限于科學的、道德的、藝術的，而不是迷信的、邪惡的、非藝術的。我們一般認為，人是理性的，社會也是理性的。一個理性的社會，其運作規則總是憑借個人追求其個別目的，以實現社會整體的目的；而社會的目的無非是有效促進全民的福利，實現社會福利最大化。個人為自己接受教育而支付成本，是最公平也是最有效的負擔方式。教育的社會功能又決定了一個理性的社會必須為其國民接受教育進行一定的成本支付。

民辦高職教育的公益性 作為整個教育系統的一個重要組成部分，民辦高職教育的使命主要體現在以下幾個方面：（1）培養技能型人才。目前，高職院校，包括民辦高職院校，國家對其培養目標的定位是培養市場需要的各種技能型人才，促進國民經濟的發展。各高職院校，大多能以市場為導向，本著“理論夠用，技能第一”的培養定位，靈活設置專業，調配辦學資源，培養各行各業所需要的技能型人才。（2）培養合格公民。民辦高職教育與公辦高職教育在人才培養的道德目標、政治目標及相關教育內容、教育方法方面并沒有實質性的區別。部分民辦高職院校為獲得社會的認可，甚至于更注重思想品德教育，更強調對學生進行文明、友愛、環保等優良品質的培養。（3）減輕政府教育經費壓力。在我國，民辦高職教育主要靠民間資金（個人資金或企業資金）舉辦和運轉，很少有直接的財政資助。（4）擴大教育機會。改革開放前，我國基本上是實行精英化教育，很多人上不了大學?，F在我國實行的是大學教育大眾化思路。實現這種轉變，在政府辦學財政經費不足的情況下，僅靠公辦大學是無法做到的。民辦高職教育作為大學教育的重要補充，能夠讓更多的人上大學。（5）激活公辦院?；盍?。公辦院校，像改革前的很多國有企業一樣，“等、靠、要”思想極為嚴重，辦學效率不高，教育質量也沒有保障?，F在，社會涌現出各種形式的大學教育組織，這些教育組織處在市場經濟的大洪流中，誰的效率不高，誰就可能被淘汰。許多公辦院校也積極的進入市場，參與到這場競爭中來。在競爭中，公辦院校的辦學活力得到了極大提高，這是民辦高職院校的一個重要公益性。

民辦高職教育管理的四大政策誤區

破除公辦比民辦好的陳舊觀念 回顧過去，改革開放伊始，由于教育經費不足，靠國家力量不能提供更多的教育機會。允許并鼓勵社會力量辦學，至少在當時是一種無奈之舉。究其原因，主要緣于公辦比民辦好的陳舊觀念。這種觀念是極其錯誤的，其危害也是很深的。公辦院校，由于其經費由政府提供，固然可能提供較市場價格低甚至免費的教育，如九年義務教育，從而讓更多的孩子能上學，讓孩子在受教育的起點上實現公平。但是，公辦就一定比民辦好嗎？回答是否定的，原因在于：（1）民辦高職教育也能做到對部分經濟能力不足的學生提供低價甚至免費的教育。雖然現在民辦高職院校在這方面不如公辦院校做得好。但是，現在越來越多的民辦高職院校已經或正在朝這方面努力?？梢灶A見，在不久的將來，隨著社會經濟的發展，民辦高職院校在提供低費用或免費教育方面會做得更好。美國的私立大學就是一個極好的例子。（2）公辦院校的辦學效率通常比民辦院校低。目前，已有研究者開始進行中國民辦高職院校與公辦院校的效率比較研究，似乎還沒有得出確切的結論。外國的研究，尤其是美國的經驗說明，私立學校（包括非營利的和企業性的）的效率比官辦學校高。這一現象的理論解釋是，私立學校處于市場的中心，因而效率更高；官辦學校處于市場邊緣，因而效率較低。根據2006年8月美國《新聞周刊》發布的全球大學排名情況可以發現，在全球大學前10名中，6所為私立大學，4所為公立大學；在全球大學前10名中，美國大學占8所，其中，私立大學有6所，公立大學僅2所；在全球大學前20位排名中，12所為私立大學，8所為公立大學。

公益性與營利性兩者可兼得在教育管理實踐中有一種觀點是，如果要發揮高職民辦高校的公益性，就要反對其營利性。這種觀點的邏輯是，公益性和營利性是相排斥的，是魚和熊掌不能兼得的關系，堅持公益性就要反對營利性，營利性必然有損公益性。這種觀點是錯誤的。多數人在談論教育的公益性時，強調的是教育對國家對社會的重要意義，而且通常特指教育的平等性，即不能將公民分為三六九等，不能提供不同的教育，而是要一視同仁，這是教育起點上的公平。而在談論學校的營利性時，常常帶著“貶義”，比如，學校不顧自身辦學條件而大量擴招；學校層層升格，瘋狂“圈地”，而這一切費用大都轉嫁到學生的頭上，導致高額的學費。另外，虛假的招生宣傳，削減辦學投入等，也被認為是受營利性的驅使。營利性問題，實際是效率問題。民辦高職院校追求效率，本身無可非議。但對于民辦高職院校在辦學過程中出現的許多諸如高額學費、虛假宣傳等“貶義”的營利行為，應當認真分析、分別看待。如，瘋狂“圈地”行為、高額學費問題，是逐利的結果，說明社會對教育供給嚴重不足，說明市場機制在發生積極的作用，說明市場機制在解決問題，即當政府不能直接增加供給時，讓市場來解決。市場價格提高，一方面，促使生產者提高供給能力（“圈地”建校），另一方面，減少教育需求（提高學費），這種解決辦法通常是有效的。招生過程中的虛假宣傳，則不僅受逐利驅使，而且違法。對辦校過程中的違法行為，我們必須指責并加以引導。民辦高職院校的營利性，的確有時會有損公益性，如，高額學費使部分學生上不了大學；降低教學質量，使學校淪為印發文憑的場所。但是，當提供更好的公益性成為各院校生存發展的重要前提時，民辦高職院校將比公辦院校提供更好的綜合公益性。弗里德曼甚至于認為：“只有使教育系統的大部分都私營化，才能實現對教育的徹底重構，私立的營利性機構將提供更加多樣化的學習機會，并能形成與公立學校的有效競爭?！庇袑W者指出，公益性是辦學之后形成的社會影響，營利性則是有關辦學行為和對辦學贏利處理的一種制度安排，二者既不屬于同一范疇的一對矛盾，也不存在直接的對應關系，營利性并不一定妨礙民辦院校的公益性，非營利性也不一定增加民辦院校的公益性。我國現階段為鼓勵社會力量辦學，對民辦高職院校舉辦者取得的部分盈余，定義為“取得合理回報”。筆者建議，不如直接認可民辦教育的營利性。在這方面，可以借鑒美國的作法，把大學分成三種形式：公辦型、民辦非營利型及企業型（即民辦營利型）。三種辦學形式之間互為補充，相互競爭，相互促進，共同發展。

院校數量、辦學規模與質量之爭從2003年開始，民辦高職院校的數量大大壓縮，而民辦高校的規模則是大大增加。這并不是市場選擇的結果，而是一種政府行為。其邏輯是，可以避免民辦高職教育資源的低水平重復配置，發揮規模經濟效應，即大就是好。其實，提高院校數量與提升辦學規模，都能增加教育供給，只是采取的方式不同。如果教育這一產業完全置于市場經濟中，則依靠行政手段來限制高職院校的數量和提升辦學規模之類的作法是有違經濟規律的。市場經濟體制的一個重要規則就是市場主體有選擇權，對某一產業，它有權選擇進入或退出，也有權決定擴大或縮減其規模。一個院校（包括高職院校），其辦學規模的大小，主要取決于能否取得規模經濟。一個院校的規模，取決于規模經濟效應的大小。學生的平均成本最低時，其辦學規模為最佳。當院校規模為最佳規模時，院校的邊際內部管理成本和邊際外部交易費用相等。效率是市場經濟的制勝法寶。如果社會對教育有巨大的需求，投資者進入教育產業是一種理性的經濟行為。限制投資者進入，就是剝奪投資者進入市場的理性的選擇權，也同時可能意味著保護落后，對于一個社會來說，意味著不合理的資源配置。有些社會經濟學家甚至走得更遠，認為規模小就是好，就是有效。這種理論已得到相當的實證證實。有人認為，提高了辦學規模，就可以提高教育質量水平。這是不對的。我們知道，提高產量的方法是增加生產要素（勞動、土地、資本、技術），而產品質量水平的高低，主要取決于：（1）產品市場的性質；（2）消費者質量意識和維權意識的覺醒；（3）政府的質量管理。在這三個因素中，最基本的是市場的性質。前面已指出，當在買方市場，各院?；ハ鄵屔矗峁└玫墓嫘猿蔀楦髟盒Ｉ姘l展的重要前提時，民辦高職院校將比公辦學校提供更好的綜合公益性。近二十年來，我國社會經濟發展保持并將繼續高速發展，高職教育需求遠遠超過供給，這就決定了高職教育市場的賣方性質，從而決定了高職教育質量不可能很高。在高職教育市場為賣方市場的情況下，教育管理部門的政策思路應當是提高高職教育供給為主，兼顧教育質量，如果一味強調教育質量，投資者勢必將生產要素轉向利益較高的其他產業中，這樣就減少了教育供給，有損教育的公益性。

辦學資金易進難出根據我國有關法規，舉辦者辦校時，必須將辦學資金過戶到學校法人名下，過戶后，投入學校的財產不再是舉辦者個人的財產，而是屬于學校的法人財產；如果舉辦者建校時已要求（必須在章程中明確）可以獲得合理的回報，任何時候都不得收回投資；如果學校停辦，則學校的財產歸教育主管部門，舉辦者沒有索取權。民辦高職院校的產權不同于公司的產權。公司制度保證了投資者資本的進入和退出，投資者有投資收益權，而學校的法人財產權制度則決定了資本可以進入，卻不允許退出，存續期間，投資者也沒有投資收益權，只有國家對舉辦者的鼓勵——“合理回報”，這是一種無所有權、無收益權、無處置權的不完整的產權制度。在這種情況下，如果教育管理部門嚴格依法管理，就有可能導致社會資金不再或不敢進入民辦高職院校，民辦高職院校的發展就有可能步入低谷。當今，民辦高職院校辦學資金來源主要是舉辦者投入、學生學費及院校借貸三個方面，在社會捐贈很少的情況下，目前的產權制度十分不利于民辦高職院校的可持續健康發展。

政策建議

針對上文所述四大民辦高職教育管理的政策誤區，筆者有以下幾項建議：（1）民辦高職院校也與公辦院校一樣，具有公益性，政府也應對民辦高職院校提供一定的教育經費。（2）營利性是有關辦學行為和對辦學贏利處理的一種制度安排，公益性是辦學之后形成的社會影響，營利性并不一定妨礙民辦院校的公益性，非營利性也不一定增加院校的公益性。公辦型、民辦非營利型及企業型（即民辦營利型）院校之間可以互為補充，相互競爭，相互促進，共同發展。（3）民辦高職院校的數量、規模及教育質量，政府不應該直接干預，但可以制定適當的教育產業政策加以宏觀引導。（4）應進一步完善民辦高職院校的產權制度，明確舉辦者的所有權、收益權、處置權等。

注釋：

①打分時，50%的分數根據上海交通大學的排行榜標準評出，主要是學術指標，包括：教員與研究員的素質、研究成果，其中發表于《自然》與《科學》雜志的論文數目和收錄于科學引文索引擴展版和社會科學引文索引的論文篇數。另外40%的分數則來自英國《泰晤士報》的高等教育增刊選大學的標準，如國際教員比例、國際學生比例、論文被引用比例以及師生比例等。最后的10%分數，則取決于大學圖書館的藏書量。

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作者簡介：

左愛軍（1965—），江西高安人，江西贛江職業技術學院副教授，研究方向為制度經濟與現代企業制度。