基于制度經濟學分析的教育產權改革與創新

摘要：以制度經濟學的視野，從教育產權與教育體制創新角度分析研究了我國民辦高等教育體制改革與創新的理論基礎、實踐及模式。

關鍵詞：制度經濟學；教育產權；教育體制創新

教育創新首要的是教育理論創新，但關鍵是教育制度創新，即教育體系與教育體制創新，而實現教育體制創新與改革，從根本上講，就是必須運用新制度經濟學的理論，特別是產權理論。教育產權是教育體制改革與創新的基礎或根本所在，因為只有教育產權明晰，才能使教育體制發生根本性變革與創新。本文試圖從制度經濟學角度，從教育產權與教育體制創新角度，分析研究我國民辦高等教育體制改革與創新的理論基礎、實踐及模式。

教育產權與教育體制創新理論

產權在新制度經濟學中是一個極其復雜的范疇，從經濟學角度分析，簡稱為財產權利，包括權利和利益。產權是由一組權利束構成，主要包括所有權、占有權、支配權、使用權、處置權及收益權等。近年來，在我國興起了運用產權來解讀教育問題的一股熱潮，這為教育問題，特別是教育中的經濟問題的探討提供了一個新的視角。但到目前為止，對教育產權這一關鍵概念的理解仍然眾說紛紜，因而有必要對這一關鍵概念進行分析和闡述。

將產權的概念引入教育領域，形成“教育產權”的概念，客觀的說是容易引起歧義的。這種歧義一是來自于“教育產權”字面結構理解上的多義性，二是來自于教育概念本身的抽象性及其實踐意義的豐富性。根據結構語言學分析方法，教育產權既可以理解為“教育的產權”，也可以理解為“教育中的產權”。前者可引申為教育性組織的產權結構和產權關系，后者可引申為教育活動中的產權問題和產權現象。而且，教育既是一個確定的概念，但其又是靈動的概念，它可以隨設定的語境而變化自己的具體內涵。為了使“教育產權”成為一個更為嚴謹的概念，本文首先對教育產權理論中的“教育”內涵做一個界定。

法國教育家米阿拉雷指出：“就教育一詞來說，我們發現該詞至少有四種含義：（1）教育是一種機構（Education as institution）——是一種組織體系和組織制度體系；（2）教育即行動（Education as action）——包含行動規則；（3）教育即內容（Education as content）——包含內容的規則體系；（4）教育是一種產品（Education as a product）——是一種結果。因此，“教育”是一個具有多種指向的，既抽象、又具體的概念，只有將其運用到具體的語言背景下，它的指向才能清晰起來。

在本文“教育產權”概念的界定中，我們將教育的語言背景和意圖背景界定為“教育活動”，它包括各類制度化的教育教學活動以及圍繞著這種活動而形成的其他各種輔助性活動。如，教育決策活動、教育組織活動、教育交易活動、教育管理活動、辦學活動、教育資源聚集和配置活動等。因此，教育產權即是反映教育活動領域中產權現象的概念。在此基礎上，借鑒已有的觀點，我們認為，所謂“教育產權”（Educational property rights），簡而言之，就是教育財產權利，即參與教育活動的社會各主體，圍繞教育財產而形成的一系列權利關系（包括所有、占有、處分、收益、使用等各種權力關系，見圖1），其本質是確定基于教育形成的各主體間的權力關系。教育產權反映的是教育活動中各主體圍繞著教育財產所形成的權力關系，最終表達的是教育活動各主體意志和財產的價值。

由于教育具有公共產品的性質，同樣也存在著長期低效率的問題，若它們由私人投資，如果能夠既使教育產權明晰，又不使其公共性質發生變化，就有可能解決辦學低效率問題。制度或體制是指協調和維護人與人利益關系的一種行為規則。體制改革與創新，其實質是改變人們之間的利益分配關系。高等教育體制的改革與創新是通過改變高等教育資源配置的方式，去影響高等教育的體制。高等教育創新的關鍵是教育制度創新。教育制度創新從宏觀層面上講主要包括兩方面的內容：一是教育體系創新，二是教育體制創新。教育體系在創新中，將使我國逐步形成新的高等教育體系，即現代化的國民教育體系，其構成除學歷教育體系外，還將形成終身教育體系、網絡信息教育體系、培訓體系、繼續教育體系等。而高等教育的體制創新，其目標為：構建與社會主義市場經濟體制和教育內在規律相適應、不同類型教育相互溝通、相互銜接的教育體制。其核心主要包括：教育行政管理體制改革、辦學體制改革及學校組織內部管理體制改革。具體涉及的內容主要有：高等教育資源配置問題，教育主管部門職能和管理模式問題，教育結構和高等學校自主辦學的能力問題等。

高等教育體制改革與創新決定著辦學效率和整個高等教育事業的發展。目前，我國高等教育體制有許多不合理的地方，阻礙著高等教育的發展，關鍵是要排除教育體制上的障礙，推進教育體制的創新與改革。

新制度經濟學特別是產權理論對教育體制的改革與創新具有多層次、多方面的影響，包括對教育行政管理體制、辦學體制及學校組織內部管理體制均具有直接的影響與作用。

基于教育產權的高等教育辦學體制的改革與創新

從學校財產歸屬性質和教育投資體制方面分析，教育產權與辦學體制有著更為直接的關系。在計劃經濟體制下，我國的高等教育辦學體制是單一的公辦高校，實行的是國家包攬辦學，單一依靠國家財政投資辦學模式，高校財產均屬于全民公有。我國實行市場經濟體制以來，辦學體制出現新的局面，高校產權呈現了多元化格局，開始形成了以國家辦學為主，社會廣泛參與辦學的格局，出現了國有民辦高校、民辦高校、中外合資辦學、股份合作制辦學等多種形式，呈現出了由于教育投資體制多元化而形成的教育產權結構多元化的現象，從而帶動了辦學主體多元化和辦學形式多樣化的發展。隨著辦學主體多元化和辦學形式多樣化的發展，教育產權問題顯得越來越重要，并得到越來越多的重視。下面具體分析幾種新興的辦學模式及其產權結構。

國有民辦高校即由國有公辦高校改制而成的公有性質的民辦高校。由于其資產是國家長期投資積累起來的，學校的國有資產的屬性不會改變，因而，國家是這類高校的投資者。毫無疑問，一方面，這類民辦高校提供的教育服務仍然屬于公共產品性質的服務。故國有民辦高校的所有權屬于國家——政府產權。另一方面，由于這類高校實行民營運作機制，其財產支配權、處置權委托給學校法人——學校董事會或校務委員會等機構，并建立類似企業法人產權的制度。經營管理權賦予校長，收益分配權則在校董事會或類似機構的監管下主要由校長執行。如果實行股份合作制，國有資產作為入股資金，利潤部分上繳或作為學校滾動發展基金計入國有股金，決不能改作他用或分給其他股東。這一辦學模式具有一定活力，并且具有創新價值，逐步得到社會的肯定與認同。如，浙江萬里學院就是典型的國有民辦高校，其產權結構如圖2所示。

教育集團高等教育是一種具有先導性、基礎性、戰略性的產業。高等教育作為一種產業應該講求投入和產出之間的關系，從直接的經濟關系上來說，高等院校舉辦者要有一定的投入，通過提供教育服務，獲得一定的、直接的經濟回報，只不過高等院校所得到的這部分回報還要用于高等教育本身，而不能全用于私人的消費。既然高等教育作為一種特殊的產業，它就可以用一種產業集團的模式去經營。高等教育走集團化發展的道路，一方面，可以提高辦學效益；另一方面，有利于民辦高等教育優化學科專業結構，提高師資隊伍水平，增強辦學和競爭實力。產業性，按照市場運作的機制，遵循教育就是服務的理念，實現教育規模的集團化，舉辦高等教育集團，做到以學養學，并做強做大。另一種模式是，高等教育的舉辦者在舉辦大學的同時，還兼辦一些與高等教育有關的產業，在以學養學的同時，做到以業養學，并做強做大。關于第一種產業集團模式，目前我國已涌現出了許多辦得較成功的教育集團，如上海中銳教育集團。產業集團模式下民辦高校的發展道路，有具體的幾種形式可供選擇：孵化模式——通過與公辦名校聯合與合作，孵化出民辦名校；嫁接模式——與實力強大的企業和實業嫁接，借助私人資本的注入，強化民辦高校；聯合模式——業已發展起來的有基礎的民辦高校，采取股份制方式，聯合成實力強大的民辦高校集團，發展為品牌名校；海外聯姻模式——與海外教育機構聯姻，借助海外名校的品牌與優勢，發展為名牌大學。關于第二種模式的教育集團，目前還不是很多，但發展前景看好。事實上實施高校后勤社會化走的就是一條產業集團的路子。與高等教育相關的產業有教育出版社（課本、教材、參考書、課余讀物等）、教育文具器廠（如筆、墨、盒、板、筒、袋、燈、校隊旗、鼓徽等）、教育服裝廠、教育保健品廠、學生營養配餐公司、玩具教具廠、教育旅游公司、教育高科技集團公司等。

“中外合資”辦學模式從教育產權角度來講，外資在我國投資教育，產權上可擁有多數，但從教育主權上來講，他們不能當校長。這種辦學體制將具有很大的發展前景。中外合作辦學的基本指導思想為“以我為主，為我所用”。我國高等教育對外開放的根本目的是為了發展高等教育事業。中外合作辦學的實質，就是讓我國教育服務市場換取優質教育資源，包括辦學、教學以及學校管理的軟件資源，最終縮短差距，提高我國高等教育的國際競爭力。

“教育股份合作制學校”辦學模式從教育產權上講，這種辦學體制有兩種具體模式。一種為教育股份合作制學校，另一種為股份制企業集團舉辦的學校，股民持有該企業集團的股份，其子女具有優先入學和其他優惠待遇，其實質還不是完全意義上的教育股份制學校。教育股份制學校的主要特點，是能有效地聚集社會閑散資金為規模資本，把居民消費吸引到教育投資上來；股份制辦學產權明晰，責權分明，有利于舉辦者與學校的財產清晰。湖南涉外經濟學院就是典型的股份制企業集團辦學模式，建校10來年，把創建“百年涉外，一流涉外”作為學校長遠的辦學理想；學校大力推行“外語+專業+技能+創業素質”的人才培養模式，按照“強崗位”、“厚基礎”、“重實踐”的原則構建“寬基礎”、“活模塊”的課程模式；以“產權結構多元化、產權主體人格化、產權關系明晰化、產權屬性商品化”為特征，構建了現代產權制度；實行董事會領導下的校長負責制，完善了法人治理結構。這一系列方針、措施的提出和落實，使學校不僅在辦學理念、人才培養模式等方面獨具匠心，而且在產權制度建設和法人治理結構方面領先于同行，真正形成了一套具有“涉外”特色的運行機制（見圖3）。

教育產權與高校內部管理體制和運行機制的改革與創新

教育體制改革與創新的微觀層面問題，即學校組織內部管理體制和運行機制的改革與創新問題，是整個教育體制改革與創新的基礎，更應該引起重視。

高校的管理體制，主要是指高等教育活動中各種構成要素之間的相互關系及其組織結構、機構設置。所謂運行機制，則是在管理體制的框架之下具體的、規則性的、動態的工作方式。高校內部管理體制與運行機制的改革，目標應是民主管理和科學管理，其核心是高校領導體制與機構設置、權力分配、職責劃分。

從教育產權角度講高校組織內部體制的改革與創新，其核心是高校組織內部如何處理好學校與教師、學校與學生之間的利益關系。隨著市場經濟體制的建立與發展，教育產權意識逐步深入人心，我國高校內部管理體制改革發生了根本性的變化。高校開始重視政府給予的“辦學自主權”和“自我約束”的權利，逐步構建了高校自覺接受外部“政府宏觀管理”、“市場適度調節”、“社會廣泛參與”的機制；高校內部開始逐步實施“面向社會、面向市場、自我發展、自我約束”的管理體制。高校組織內部管理體制和運行機制的改革，其主要作用是充分發揮學校內部資源利用率，提高辦學效率與效益，因此，同樣需要運用制度經濟學理論，特別是產權理論、交易成本理論。因為高校內部管理制度和運行機制的安排主要是解決學校與教師、學校與學生之間的利益關系問題，如果高校內部管理制度和運行安排得好，具有良好的制度環境，就可以發揮制度效益。其中主要涉及競爭制度、激勵制度、約束制度及報酬制度等。以股份制民辦高校為例，實行董事會領導下校長負責制，逐步將學校的所有權與管理權、經營權分離；實行教師聘用制，將人才市場的競爭機制引入學校，按照市場公平競爭法則實行教師聘任制度；運用激勵機制，逐步建立績效工資制度；在招生、畢業分配方面實行淘汰制度等。所有這些都是建立在學校、教師、學生各自權力基礎上的內部交易活動，也會涉及學校與教師、學校與學生之間的契約關系。在制度經濟學理論指導下，高校內部管理體制和運行機制會逐步減少行政管理色彩，凸現出科學管理的新體制（見圖4）。

教育產權與教育行政管理體制的改革與創新

從教育產權角度分析，高等教育行政管理體制的改革與創新的核心，是處理好政府、學校、社會及市場的關系，特別是政府與學校的關系，即政府要轉變職能，讓高校自主發展。高等教育要面向社會、面向市場，發揮政府宏觀調控與市場機制的共同協調作用。目前，我國高等教育行政管理體制尚未徹底擺脫計劃經濟時代的特點，更不適應經濟體制改革、科技進步及社會發展的要求，存在很多缺陷，比如：政校不分，黨政不分；組織龐大，職責不清；行政工作的嚴重曲解；行政行為規范不健全，導致權力的濫用，等等。

我國高等教育行政管理體制改革需要不斷深化，應該運用教育產權理論進一步創新，逐步實現學校與政府脫離，使學校成為辦學法人實體，政府僅對學校起宏觀政策指導與監督作用。

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作者簡介：

李建軍（1978—），男，湖南寧鄉人，碩士，湖南涉外經濟學院商學部講師，研究方向為產業經濟學。

許南（1975—），男，經濟學博士，湖南師范大學商學院副教授，碩士生導師，研究方向為金融管理、區域經濟。

丁慧（1982—），女，湖南涉外經濟學院講師。