土地流轉：城鄉一體化新路徑

話題緣起 黨的十七屆三中全會在部署當前和今后一個時期推進農村改革發展時，強調要大力推進改革創新，加強農村制度建設，提出實現農村發展戰略目標，推進中國特色農業現代化，必須按照統籌城鄉發展要求，抓緊在農村體制改革關鍵環節上取得突破，要穩定和完善農村基本經營制度、健全嚴格規范的農村土地管理制度。而在此前胡錦濤總書記在考察安徽省農村改革發展情況時表示，要允許農民以多種形式(轉包、出租、轉讓、互換、股份合作等)流轉土地承包經營權，發展適度規模經營。完善土地制度和土地市場可謂農村改革的核心問題，近年來，廣東省及全國各地都在這方面作出過有益的嘗試，探索建立中國特色的土地商品制度，賦予土地以商品的形式和土地使用權以所有權的系統功能，讓農民對承包的土地保持長久穩定的經營權，推動規模經營，實現中國特色的農業現代化。

“好制度”的標準是制度與環境相容

■閱讀提示：

所謂“好制度”的標準，是在環境約束條件下最能有效實現制度目標的制度安排。換句話說，就是制度與環境之間的相容。恰當的制度變革就是制度目標與環境約束不斷調適的過程。

恰當的制度變革是制度目標與環境約束不斷調適的過程

制度的基本功能就是以最小的社會資源解決人們所面臨的某一問題，或者使這一問題的解決能夠實現社會福利的最大化。從制度設計的角度而言，各類業已存在的制度都有其特定的服務價值或功能?；蛘哒f，每一項制度安排都有其特定的目標。

然而，環境條件對制度的選擇具有重要的影響。比如，已有的研究表明，人口密度越高，社會越經常地趨向于中央集權式的官僚機構；而在地廣人稀的地方，政治體制就更可能建立在家族系統上。那么，如何判斷一個制度的好與壞呢?所謂“好制度”的標準是，在環境約束條件下最能有效實現制度目標的制度安排。換句話說，就是制度與環境之間的相容。它包含兩個基本方面：一是在制度供給與制度需求之間要達到某種均衡狀態，否則需要進行帕累托改進；二是制度對關聯環境的適應，因為環境條件變化會引起交易對象相對價格的變化，從而誘導人們行為的改變，并對原有制度提出重新安排的要求。

可見，恰當的制度變革就是制度目標與環境約束不斷調適的過程。它既可理解為一種效益更高的制度對另一種制度的替代過程，也可理解為對一種更有效率的制度的修正過程，從而更滿足行為主體的需求、更易于實現制度設計的意圖、更適應于相關聯的環境。

初始的農地制度安排——農民私有制，是政治的需要

新中國成立伊始，通過土地改革所形成的產權制度是土地的農民私有制。這一制度安排是政治的需要。在舊中國，占農村人口不到10％的地主和富農，占有70％－80％土地和大部分耕畜、農具。廣大農民為了養家糊口，不得不向地主租佃土地耕種，忍受殘酷的剝削與壓迫。可以說，“耕者有其田”是中國農民的夢想。

中國是農業大國，是農民大國，在資本主義發育極為有限的背景下，中國共產黨領導的政權革命所依靠的基本力量必然是農民。農民以農為生，土地被視為農民的命根子。嚴酷的人地矛盾決定了誰賦予農民以土地的產權，誰就能獲得廣泛的政治資源與社會支持。因此，共產黨領導的中國革命，一個重要的戰略是“打土豪、分田地”，廣泛開展土地改革運動。

國家控制的集體產權——土地集體化，既是政治的需要更是經濟的需要

如果說初期農地產權的私有化是政治的需要，那么隨之而來的土地集體化則既是政治的需要，更是經濟的需要。

中華人民共和國的成立盡管結束了中國近代百年的亂局，但毛澤東領導的共產黨面臨的卻是滿目瘡痍、貧窮落后的農業國家。于是，工業化成為重要的國家目標。

國家工業化的原始積累主要來源于農業剩余(壓低農產品價格以獲取工農產品價格剪刀差)。為了保證其意圖的實現，國家在計劃體制下逐步實施了壟斷農產品市場的“統購統銷”、剝奪農民自主經營的“人民公社”、以及控制農民自由流動的“戶籍制度”等相互匹配的制度體系。

集體產權的國家控制通過土地集體化和政社合一兩個方面的結合得以實現。國家意志由此進入了農村集體經濟組織。國家計劃決定該組織生產什么、生產多少和如何分配。盡管該組織擁有某塊土地，但它并不能決定如何使用。土地的控制權事實上不在所有者而在國家手里。

在產權制度安排中，最重要的是經濟資源的排他性收益權和讓渡權。而政社合一的集體化公有制，不僅獲得了法律保障，而且進一步成為中國農村社會的基本制度和組織基礎，時至今日仍然發揮著相當的作用。

長期的低效率以及經濟短缺與食品匱乏催生家庭承包經營制度

1959年－1961年間的農業危機導致大量人員非正常死亡、經濟衰退，以及接下來低效率經濟的長期徘徊，引發了人們對集體化的懷疑，普遍的饑荒使人們從浮夸、表忠等政治熱情中幡然醒悟。表達農民行為能力的一個基本沖動是追求產權的清晰化。事實上，對制度變遷的需求一直十分強烈。

長期的低效率以及經濟的短缺與食品匱乏，特別是核心人物的更替(1976年毛澤東去世與1977年鄧小平再次復出)以及相應的意識形態的修正，使家庭聯產承包責任制終于在20世紀70年代末80年代初得以實行并相繼獲得政治鼓勵與法律保障。由此，國家開始從對農村經濟無所不在的介入與控制狀態中逐步退出，以此換得穩定的稅收、低成本的監管系統和農民的政治支持；農民則以保證對國家的上繳和承擔經營責任，換得土地的長期使用權以及上繳之余資源的剩余索取權。

與1960年代初“包產到戶”不同的是，農民家庭對產量的承包已發展成對土地經營的承包?！敖粔驀业?，留夠集體的，剩下都是自己的”的新制度安排，初步保證了農民對土地的經營權以及農業剩余的索取權。

“均包制”潛在問題在工業化城市化中異常突出

■閱讀提示：

均田承包在封閉的小農經濟背景下是相對有效率的，一旦有了人口的流動與變化，不穩定性與分散性成為其必然的制度缺陷，環境條件的變化對農村土地制度變革提出了新的需求。農民對產權明晰之需求的制度創新的生產性努力與對利益調整之需求的制度創新的分配性努力，這兩方面所產生的制度變遷的需求日益強化。

始于1979年的中國農村改革，從本質上講是財產關系與利益關系的大調整。從包產到戶到大包干的土地制度變革與農村微觀組織系統再造，確定了農戶家庭經營的主導地位，實現了土地所有權與經營權的分離，并因此滿足了農民對土地經營的真實權利，從而使廣大農民獲得了人民公社時期不可想象的財產支配權與經濟民主權(包括農民的職業轉換與身份變遷)，由此產生的激勵機制，推動了資源配置效率的改善，農業結構調整和非農產業發展成為可能，從而引發了農村經濟流量的迅速擴張，有力地改變了國民經濟的原有格局與經濟流程。

但是，均田承包在封閉的小農經濟背景下是相對有效率的，一旦有了人口的流動與變化，則存在天然缺陷。由于土地集體制賦予村莊內部每個合法成員平等地擁有村屬土地的權利，從而社區農民因其天然身份擁有平等的承包權。其結果自然是土地分配隨人口的變化而變化，由此，不穩定性與分散性成為其必然的制度缺陷。特別是伴隨著農村工業化與城市化的快速發展，使原來隱藏在以“均包制”為特征的土地制度背后的一系列潛在問題，變得異常突出。

第一，家庭承包制所界定的產權形式即土地所有權的社區共有和土地使用權的人人享有的雙重產權格局，因其不確定性、封閉性以及規模不經濟性的產生而引致了新的制度需求。

第二，隨著農村非農產業的發展，普遍出現了半自給性小規模土地經營基礎的農戶兼業化。農戶的拋荒、土地的分散使用、經營規模的狹小在資源配置上造成了巨大的效率損失。于是，按照效益原則配置土地資源，改變現有分散的、狹小的、低效率的土地使用格局，造就土地集中機制，從而實行規模經營，使制度變革提到了議事日程。

第三，隨著農村城市化的快速推進，大量的農地轉為工業用地，地價及土地資本收益也隨之提高。農戶原來視土地為不可或缺的福利保障，現在卻進一步視土地為增殖手段。在此情形下，土地的集中與流轉對土地的管理使用制度提出了重新調整的要求。與此同時，農民因職業轉換所提出的利益補償訴求，也促使土地承包權最終硬化或對象化到農戶身上，成為一種不可逆轉的趨勢。

第四，由于土地資源增值收益的直線上揚，在農地非農轉移的過程中如何合理地分配利益，處理好政府與農民、農民與社區集體的關系，并保障農民的合法權益，也直接涉及到土地制度的產權安排問題。

因此，環境條件的變化對農村土地制度變革提出了新的需求。經過一次又一次大大小小范圍的邊際變革之后，農民對產權明晰之需求的制度創新的生產性努力與對利益調整之需求的制度創新的分配性努力，這兩方面所產生的制度變遷的需求不僅未因邊際漸進而弱減，反而日益強化。

土地流轉：實踐呼喚制度變革

■閱讀提示：

實行農村土地流轉，有利于解決農村人地矛盾和耕地拋荒問題，保持農村土地承包關系的長期穩定；有利于提高土地利用率，促進農業生產結構調整和穩定農業生產；有利于進一步推進農業產業化經營，加快農業發展，并促進農民增收。

人地關系的變化與矛盾的轉化成為新的制度變革的誘因

大量剩余勞動力的積壓導致了農業的低效率，而非農產業的發展為農民的轉移與就業提供了機會。因此，人地關系的變化與矛盾的轉化成為新的制度變革的誘因。事實上，在我國實行第一輪聯產承包責任制后，就已經出現了土地使用權流轉的現象。在第二輪承包后，土地的流轉變得廣泛而多樣。

在廣東農村，盡管土地制度創新活動的方式多種多樣，但基本的思路是：將土地所有權以憲法規定為基準，置其于集體所有制的框架內，在此基礎上強化并規范農戶的土地經營權(使用權)以及與之相應的收益權和轉讓權，進而對平均地權(均田承包)的資源配置低效率格局進行修正，從而以產權制度建設為中心，培育土地流轉的集中機制，逐步推動土地的規?；c企業化經營。

廣東農村沿著“產權界定——使用權流轉——土地集中——規模經營”的路線，開始了廣泛的土地制度創新活動。

基于上述思路，廣東農村沿著“產權界定——使用權流轉——土地集中——規模經營”的路線，開始了廣泛的土地制度創新活動。廣東農村土地制度的多維創新活動，可以歸納為三個方面，一是社區土地產權的界定，二是土地集中機制的培育，三是規模經營形式的安排。

其流轉集中的運作機制表現為：①土地調整集中制。打破地界、戶界、隊界，由經濟聯合社統一集中劃段，地塊連片承包或自由領包或競爭性投包到戶。②土地租賃集中制。由退耕戶將其承包地租賃給接包戶，收取定額租金，并簽訂土地轉讓合同，行使土地承包的權利與義務。③經濟補償集中制。由接包戶向退包戶提供口糧或在協商的情況下直接給予一次性的經濟補貼(實際上是土地使用權的買賣)。有些地方還規定退包戶仍有權享受集體的二次分配并保留重新承包的權力。④土地入股集中制。農戶以其土地使用權向集體入股，取得股東資格并享有相應的股東權益。

早在2001年，廣東的農地流轉發生面積就已經達到255萬畝，占全省耕地面積的7.93％，涉及農戶105.05萬戶，占農戶總數的9.22％。流轉方式有轉包、轉讓、互換、小調整、入股、租賃等多種方式。

不斷提高的土地流轉發生率，表達了環境條件變化對新制度安排的強烈需求，是農村生產關系適應生產力發展的客觀要求，它反映了以土地為代表的農業生產要素要求合理流動和優化配置的要求。實行農村土地流轉，有利于解決農村人地矛盾和耕地拋荒問題，保持農村土地承包關系的長期穩定；有利于提高土地利用率，促進農業生產結構調整和穩定農業生產；有利于進一步推進農業產業化經營，加快農業發展，并促進農民增收。

農村土地流轉探索中也出現一些不容忽視的問題，新的制度供給已成為了一個重大而迫切的現實問題

但是，在農村土地流轉探索中也出現了一些不容忽視的問題：一是由于缺乏明確的政策和法律規定，多數地方農村土地流轉處于自發、分散、無序狀態。二是有些地方在鄉村集體組織的流轉中，忽視承包農戶土地流轉收益主體地位，截留、挪用農村土地流轉收益與民爭利，損害了農民的利益。三是有些地方鄉鎮政府和村級組織隨意變更甚至撤銷農戶的承包合同，集中土地搞對外招商，強迫承包農戶集中流轉，影響了農村土地承包關系的穩定。四是有些地方存在著借農村土地流轉，繞過國家有關法規，大量占用耕地，改變農村土地農業用途(包括：未批先用、少批多占、以租代征；強行征地、補償偏低、拖欠補償等)。

這些問題是在農村改革和發展進一步深化過’程中出現的，也必須在改革和發展中加以解決。如果任其蔓延，將危害農村土地承包關系的長期穩定，破壞本已稀缺的耕地資源，嚴重影響農村的社會穩定和經濟發展。因此，新的制度供給已經成為了一個重大而迫切的現實問題。

土地制度創新的本質是推進土地要素市場化

■閱讀提示：

農民權利升降的一個主要的標尺是對農民土地權利的長久保障與尊重。保護農民地權最基本的“底線”是產權強化前提下的市場化。在這里，政府的職能是提供產權的法律保障，而作為土地所有者的集體應該在市場化過程中為農民提供談判的力量支持。

制度創新的內在邏輯：產權流轉

均田承包的土地制度變革，初衷是解決當時嚴重存在的吃飯問題。但家庭承包制所賦予農民的經營自主權卻強有力地推進了產品市場與勞動力市場的發育，并在一定程度上誘發了農村土地流轉市場的萌發和農村市場化的開啟。

中國30年來的農村改革，最重要的成就之一就是推進了市場化取向的改革。然而，從產品市場和要素市場兩個方面看，要素市場的改革相對滯后于產品市場的改革。其中以土地要素市場的滯后最為顯著。土地不僅是一種生產性要素，更是一種財產性要素。而促進土地流轉就必須嚴格界定和保護農民的土地產權。

產權制度是一種基礎性的經濟制度，它不僅獨自對資源配置及其效率有重要影響，而且又構成了市場制度以及其他許多制度安排的基礎。產權制度既是市場交易的前提，又是市場交易的結果。

從產權界定是為了促成交易的角度說，產權中的流轉權極為重要，因為市場機制的作用發揮是伴隨著產權流轉的。如果資源的產權主體明確，并允許產權自由轉讓，同時與這一轉讓相應的收益得到有效地保護，則產權主體才有可能最大限度地在產權約束的范圍內配置資源以獲取最大收益。如果某種資源在現有產權主體手中不能得到有效利用，該資源就會由評價低的地方向評價高的地方流動，由此形成資源產權的市場價格，那只“看不見的手”就可促進資源的合理配置。

農村土地的“永包制”是對農民基本財產權利的尊重

土地制度創新的本質，就是推進土地要素的市場化。它也必然會引發其他要素市場包括農村資本市場的發育。基于上述邏輯，所以，胡錦濤總書記強調：“以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制是黨的農村政策的基石，不僅現有的土地承包關系要保持穩定并長久不變，還要賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權。同時，要根據農民的意愿，允許農民以多種形式流轉土地承包經營權，發展適度規模經營?！?/p>

上個世紀80年代初期，中央規定土地承包期為15年。1993年中央作出決定，原定的土地承包期到期后，再延長30年不變。2007年頒布的物權法再度明確承包期屆滿，可以繼續承包。十七屆三中全會強調農民的土地承包經營權要更穩定、更長久、更充分、更有保障，實質上是表達了農村土地的“永包制”?！坝泻惝a者有恒心”，它是對農民基本財產權利的尊重。

農民的數量要減少，土地的規模效率要改善，農民的權利則要提高。而農民權利升降的一個主要的標尺就是對農民土地權利的長久保障與尊重。保護農民地權最基本的“底線”是產權強化前提下的市場化。在這里，政府的職能是提供產權的法律保障，而作為土地所有者的“集體”應該在市場化過程中為農民提供談判的力量支持。

土地流轉將開啟城鄉一體化的新路徑

土地流轉能夠有效改善土地資源配置效率，進一步激活農業剩余勞動力的轉移，為農業規?；?、集約化、高效化經營提供廣闊空間。而規模經營也利于改善農業的標準化與農產品質量安全。

構建和規范農村集體建設用地的流轉機制，可以使農民更充分地參與分享城市化、工業化的成果，顯化集體土地資產價值，促進農民獲得財產性增收。同時，它規范了集體建設用地市場秩序，隱性交易行為大大減少，政府對集體土地市場的調控和監管得以加強。此外，這一政策還有利于緩解經濟建設對國有土地的需求壓力，減少建設占用農用地的沖動。

土地流轉將開啟城鄉一體化的新路徑。一方面通過適當的集中與合理的土地置換，可以避免農村居民點過于分散的住房方式所造成的土地浪費，推進新農村建設并化解耕地紅線失守的尷尬；另一方面“宅基地換住房，承包地換社?！保欣谔岣咿r民非農轉移的穩定性，從而有利于弱化城鄉二元體制并推進城鄉一體化進程。此外，當前農村經濟發展的一個重要瓶頸是農村金融服務嚴重滯后，而宅基地及其建筑物的流轉和抵押，無疑會有力推進農村金融及農村土地的資本化與市場化。

土地流轉須有嚴格而規范的制度匹配

要特別強調的是，推進土地流轉，必須進行嚴格而規范的制度匹配。第一，必須嚴格控制土地的流向，力避耕地資源的流失。第二，嚴格土地征用制度，完善土地補償機制，嚴厲制止各種強占與尋租行為。第三，啟動戶籍制度改革，對放棄土地的農民應該在身份平等和社會保障方面提供援助，特別要強化可持續的就業能力的培訓機制，避免城市流民階層或城市“平民窟”的產生。第四，為了避免土地流轉與集中過程中可能出現的壟斷，避免官商資本對農民的排擠，杜絕強勢資本的欺行霸市，有必要對進入主體的身份、進入方式與進入空間作出明確的界定，并建立相應的規治機制。第五，由于經濟發展水平的不同，“新土改”政策對不同地區的農民隱含著不同的利益潛力，從而因土地級差收益可能會導致新的貧富差距。因此，在適當的時候應該匹配恰當的稅收調節機制。第六，為保證國家糧食安全的公共利益，國家應該對基本農田保護區的農民所支付的機會成本實行財政補貼，以增強農民參與基本農田保護的積極性。

(來源：新華網)