防止國有資產流失

進入20世紀90年代以來，國有資產流失呈現快速上升的趨勢，主要原因是由于賬實不符，管理不嚴，控制乏力，本文對此提出了一點思考和建議。

當前，國有經濟的體制轉換和結構調整已進入攻堅階段，一些深層次的問題隨之暴露出來。其中，國有資產的流失將嚴重影響國民經濟的健康發展，已成為一個突出的社會問題。進入改革開放的攻堅階段以來，據有關部門統計每年至少流失800億元～1000億元。

存在問題

隨著國有資產專項清查活動的深入展開，暴露出了我國國有資產管理中存在以下三個方面的問題。

家底不清，賬實不符。由于歷史的原因，我國國有資產清查、產權登記等基礎工作日漸松弛，數據越來越不真實。企業由于改制，產權登記和年報均無人操作，甚至統計財務等報表丟棄遺失，形成一本“糊涂賬”。

管理不嚴，效率低下。從全國的國有資產分布的狀況看，主要集中在國有企業和行政事業單位兩個層面。而國有企業的資產依托企業的經營管理層管理。由于國有資產所有權者相對缺位，而使用者、經營者幾乎充當了所有者的角色。資產分散和管理松散，使國有資產管理幾乎流于形式。

流失嚴重，控制乏力。資產的分散和管理松散必然導致國有資產的流失，主要表現在三個環節。一是形成過程中的流失。近幾年來，我國國有企業的國有資產增勢迅猛，其主要來源是財政直接投入，也有部門預算外資金和接受捐贈投入形成的資產。形成的途徑主要是自主采購和委托政府采購。自主采購流失較為嚴重，如基建投資，即使經財政、審計等部門審檢，也難將水分全部擠干，從而使得國有資產形成之初就出現了流失。二是使用管理中的流失。國有企業中的不評估、不公開、不競價，私下轉讓、低價出售。司法機關對罰沒物資不上報、不統計，隨意處置，造成國有資產大量流失。

原因分析

我國國有資產管理不盡如人意的現狀，既有體制上的原因，也有管理上的漏洞。但根本是認識不到位、管理不得力、監督不落實、監管乏力等原因造成的。

認識不到位。多數占有使用國有資產的單位對國有資產存有錯誤認識，不知道自己僅是資產的使用管理者，而是錯誤地把自己當成了資產所有者。因而在國有資產的配置、使用和處置過程中隨意性大，自主決定資產的進入、退出、留轉。還有的片面認為國有企業中的固定資產不存在保值增值的問題，因而在核算上不計成本、不提折舊。國有資產觀念的淡薄帶來管理責任意識的弱化，造成我國國有資產管理幾乎有章不循。在資產的使用過程中，“重資金、輕實物”、“重進輕管”的現象比較普遍，隨意性很大，毀壞丟失嚴重。由于沒有資產管理的明確責任，一些單位負責人思想上就產生了對國有資產管理“不必太認真”的錯誤認識，在人員配備、正常管理、內外監督上不重視、不把關、不研究，國有資產流失成為必然。

管理不得力。一些區縣自從撤消國資局以后，成立了國資辦，為財政局一個內設科室，目前有這種機構架設，造成了國有資產監管先天性弱化，要管理好龐大的國有資產，顯然很不適應，也很難管好，只能開展一些資料統計和數據上報，以及參與領導交辦的涉及國有資產處置的具體工作。國有資產管理事實上由各個主管部門代管，有些單位讓不懂業務的后勤人員負責這項工作，加上人員變動頻繁，與國資管理專業性要求相去甚遠。

監督不落實。表現在監管部門職責不清、監督不上力。有效的監督是防止違規違法行為的重要措施。但實際工作中，由于對國有資產管理監管的責任并不十分明確，因而沒有形成有效的監督機制。財政、審計、紀檢監察等部門都有監管國有資產的責任，但每個部門應該做什么，并不十分清楚，更沒有具體的處罰規章制度。這就給個別部門、單位弄虛作假、隱瞞不報、隨意處置國有資產、違紀違規等行為提供了可乘之機，不可避免地帶來大量國有資產流失。另外，國有資產管理工作中執法的手段跟不上，處罰的力度小，也是造成國有資產流失的一個因素。

對策措施

如何加強對國企改制的規范，監督管理，防止國有資產流失，確保國企改革順利進行是當前亟待研究解決的突出問題。

牢固樹立正確政績觀。企業在改制的整個過程中，要堅持實事求是，反對好大喜功，弄虛作假，堅持以企業為主體，以職工自愿為前提，嚴格按照企業改革的整體法律、法規和政策要求辦事，嚴格依法行政，牢固樹立科學決策意識，充分發揚民主，尊重企業自主權，尊重群眾的首創精神，進一步完善職工代表大會制度，堅持依法辦事，按政策辦事，努力維護群眾的合法權益，正確把握權力機制，對嚴重違紀違法、造成嚴重后果的干部要實行責任追究制，嚴肅查處以示懲戒。建立完備責任人追究制度。明確國資管理部門和企業領導的責任，對失職、瀆職者要嚴格依法追究民事、行政、刑事責任。

嚴格程序，把好審批關。面對目前企業改革過程中各地規則的差異，可考慮由國家有關部門制定全國統一性的國企改制辦法。在此基礎上，由各級政府加強對主管部門的權力運行機制改革，建立規范統一的評估，決策，執行，監督相分離的運行機制。以防止在國企資產的分割、變更、轉股、兼并、破產、轉讓、重組等環節上發生權力尋租和權力謀私、權力濫用的現象。必須做到照章辦事，依法運行，規范改制中的程序和操作，對國企改革的協調，改革模式，產權收益處理，資產評估，資產剝離，企業財政周轉金的處理，職工安置，職工房改，企業土地產權，無形資產等問題都必須制定操作性強的細則規定，在貫徹執行中必須嚴格操作，照章辦事，做到有章可循，層層監督，責任到人，切實做好權力監督、制約。

提高認識，嚴格落實各項制度。各級各部門應加強企業領導班子建設，加強對企業“一把手”的教育、監督和約束，強化企業民主監督。建立國有資產管理領導負責制，單位一把手為第一責任人，嚴格落實制定的規章制度，在制度中對國有資產的配置、使用、管理、維護、收益、處置均作出明確規定。各級各部門應明確專人負責，嚴格按照制度中的要求對國有資產進行管理、使用、維護，依照《會計法》處理會計事務。當前采用的國有企業權益性基金、權益法、成本法對其國有資產權益進行核算和報告時，要加強財務、經營等活動中的治理和健全企業經濟合同、工程招標、承包治理以及對外經濟活動中的各項制度。

企業清產、評估務必把好核資關。在企業自查申報制，要求就改制企業的資產，債權債務情況在職工及退休人員中征求意見和調查情況，進行詳細核算，做到賬物相符，情況核實，企業法人自查申報的真實性形成書面法律文書的全責制。做到向上級及職代會報告的一致性。二是中介機構評估，改制企業的上級單位或部門應先對改制企業進行內部審核資產負債情況，然后再進行審計評估，為防止企業負責人達到低價購買國有資產的目的而串通做假賬行為，應指定合法的、信用好的、資質完善的中介機構來承擔。在評估中，要嚴格執行國有資產法規，對擬轉讓國有資產包括無形資產要進行全面評估，嚴防個別人以權謀私，左右評估結果，必須健全監督、追究制。三是政府核資，有財政、國資、物價、監察、工會、經委及企業主管部門成立資產確認小組，組織專家依照有關政策規定，核實、確認資產。四是職工民主聽證。資產評估確認后，要召開職代會，全體職工大會，對企業資產情況進行聽證，廣泛征求群眾意見和接受群眾監督。

企業資產處置要公平、公開、透明。國有資產所有權轉讓必須采取市場經濟運作，堅持“公正、公平、公開、競爭”的原則。企業在公開轉讓國有資產時，要通過建立國有資產公開拍賣制度，使國有資產出售信息公開透明，避免國有資產轉讓中的“暗箱操作”，形成國有資產轉讓中買者和賣者之間的公開公平競爭局面，在公開競爭拍賣過程中，會減少乃至消除國有資產低于正常價格出售和國有資產大量流失的現象。

完善法律法規，標本兼治，打擊與防范并重。對造成企業改制中國有資產流失的直接責任人，現有法律法規缺乏承擔相應的法律責任和精神壓力的明文規定，成為當今企業改制中部分企業弄虛作假，使國有資產流失之風蔓延的一個原因。應當研究新形勢下，新的犯罪手段形式與特點，有針對性地完善法律與法規。對少數趁企業改制隱匿侵占國有資產，構成犯罪的，必須依法追究刑事責任，采用非法手段形式與特點獲取的國有資產應當全部追償。另外，應當加強社會經濟環境的綜合治理，建立多層次防范體系，開展法治宣傳教育，提高經營者遵紀守法、廉潔奉公的自覺性，抓好重點防范措施的落實，從而達到防止企業改制中國有資產流失的目的。

(責任編輯：郝幸田)