“新機制”實施背景下農村師資隊伍建設的制度分析

2006年底 ，國務院對深化農村義務教育經費保障機制改革（簡稱“新機制”）進行了全面部署，根據“明確各級責任、中央地方共擔、加大財政投入、提高保障水平、分步組織實施。”的原則，有效地減輕了農民負擔，從整體上來說推動了整個農村地區的義務教育發展，以中央和省級政府財政為主的投入來源與結構保障了農村義務教育經費的投入與穩定增長。但在新機制實行過程中，農村地區尤其是經濟欠發達地區因為自身不同情況仍出現了許多亟待解決的問題，師資隊伍建設問題即是其中之一。

一、問題的提出

以C縣教師待遇變化為例，該縣教師工資除基本工資外，還包括津補貼部分。教師津補貼在績效工資未啟動之前，一般包括省政府出臺政策的適當補貼、保留工資、誤餐費、林區津貼；市政府出臺政策的市津貼；縣政府出臺的水電費、液化氣補助、交通費、晚班補助，及第13個月的獎勵工資。教師津補貼約占教師收入的31%至48%。

新機制改革前，教師部分津補貼發放和部分由單位負擔的社會保障經費繳納均從公用經費和學雜費收入中開支，金額約占40%。實行新機制后，學校不再向學生收取雜費，因免收雜費，而國家補助的專項經費、公用經費不得挪作它用，造成的直接后果一是社會保障經費難以保障，二是教師部分津補貼發放無著落，教師津補貼發放處于“只給政策，不給錢”的困境，目前津補貼發放由單位自行解決。盡管部分學校想辦法籌集資金，提高了預算內安排的津補貼和各種社會保障繳費標準，但不少學校教職工收入和福利待遇難以達到改革前的水平，不可避免地影響了教師積極性和隊伍穩定。

二、基于“制度”的分析視角

從一般意義上說，制度[1]就是指人類相互交往的一系列規則，它抑制著可能出現的、機會主義的和乖僻的個人行為。教育政策作為一種制度安排，其實施的有效性依賴于社會整個制度結構，教育的改革不能只停留在一個具體的政策措施上，應形成政策保障體系，為教育改革提供制度基礎和動力[2]；教育政策的制度安排應立足于促進教育公平，推進社會公平，對教育政策進行制度分析，最終立足點必然是關于制度倫理公正的問題[3]。

“新機制”實施中出現的一些問題，正恰恰說明，農村義務教育經費保障機制改革的成功依賴于其他相關的制度安排，教育改革公正倫理精神的實踐依賴于整個社會制度的合理安排。

為此，《關于進一步做好農村義務教育經費保障機制改革有關工作的通知》（湘教通〔2007〕249號）一文中就義務教育階段教職工收入明確規定，要“高度重視教職工地方津補貼問題。在國家關于事業單位和中小學績效工資分配政策出臺及實施到位前，各地要按照‘誰出臺政策，誰負責’的原則，把當地出臺的教職工應享受的地方津補貼項目納入政府財政預算，納入財政統一發放范圍，保證教師合理收入。”“確保義務教育法規定的‘教師平均工資水平應不低于當地公務員的平均水平’。”“落實中小學教師各項社會保障政策。加快推進社會保障制度改革，在醫療保險、養老保險、住房公積金等社會保障政策上保證中小學教師與當地公務員一視同仁，不斷改善農村中小學教師的工作和生活條件。”

三、從制度的視角反思調整農村義務教育教師政策，提升“新機制”政策執行效果是我們當下應重點考慮的問題

（一）高度重視，以剛性的財政政策予以保障，建立農村義務教育弱勢補償制度

農村教育經費短缺是制約當前包括農村師資在內的農村教育發展的根本障礙。落實新機制，關鍵是各地區要高度重視，統籌合理安排各項資金，調整財政支出結構，確保地方改革配套經費到位。

從C縣目前教師待遇政策執行現狀來看，目前應著重采取有效的措施妥善解決農村教師的福利待遇，確保教師隊伍穩定。由于教師隊伍龐大，縣級財力有限，短期內徹底解決教師收入問題困難很大。建議借鑒參考各地先進經驗，盡最大努力調整支出結構，分階段逐步解決，解決急需可以解決的問題。

一是因地制宜制定農村教師獎金補貼的標準。各市、縣級政府應根據自身財力、當地公務員工資津補貼收入水平，制定農村教師獎金補貼的標準。縣級人民政府應采取有力措施，確保轄區內統一執行的教師津補貼政策和社會保障政策落實到位。

二是將社會保障繳費，如失業保險、住房公積金等這幾方面的單位繳納部分全部納入財政預算。

三是農村義務教育學校教師的福利待遇適當向鄉村教師傾斜，落實并適當提高鄉村學校特別是邊遠偏僻鄉村學校的獎勵性津補貼，穩定鄉村學校教師隊伍。建議建立教師農村任教津貼制度。中國教育發展戰略學會受益陽市人民政府委托，承擔了益陽市制定2006——2020年教育事業發展規劃的研究工作，撰寫了《益陽市2006——2020年教育事業發展目標和重點問題研究報告》，報告在“提高教師隊伍水平”這方面對農村教師問題進行了闡述，其中一個觀點就是“建立教師農村任教津貼制度”。筆者對這一舉措十分認同。正如文中所言：在解決農村教師問題方面，目前并不缺少綱領，也不缺少工作路子，缺少的是能夠解決問題的實際行動。

（二）以人力資源的統籌為突破口，建立公平高效的教育人事管理體制

從農村教育自身而言，建立公平高效的教育人事管理體制，筆者認為最為關鍵的是：建立暢通的教師流通機制，具體包括教師的進入與退出機制。教師退出渠道的阻塞是阻礙我國農村地區教師隊伍整體素質提高的瓶頸，不合格的教師無法退出教師隊伍，合格優秀的教師便無法加入到教師隊伍。但是教師退出機制涉及面廣、影響大，關乎教師切身利益，需要教育決策者審時度勢、因勢力導。2006年，益陽市出臺了《關于深化農村義務教育體制改革的意見》，意見規定，在當前教師超編的情況下，可以采取“先進后出”的辦法，按課程教學標準配齊各學科所需的合格專任教師，再通過分流、自然減員等方式逐步實現在職教職工數與編制數的總體動態平衡；分流的中小學教師要與分流的公務員一視同仁。

（三）加大督察督辦力度，提高保障水平，建立和完善長效保障機制

進一步完善黨政主要領導干部抓教育工作的考核評價制度，把教育工作納入黨政干部主要領導年度工作和任期屆滿時進行嚴格考核的內容；進一步完善教育督導制度，對農村義務教育進行全面督導評估，將其結果社會公布，接受社會監督；加強監督和檢查力度，對違反農村義務教育新機制改革有關政策的責任單位和人員，依法作出處罰；進一步加強調研和審計工作，對新機制改革中出現的新情況新問題，及時進行處理。

參考文獻：

[1]劉復興.教育改革的制度倫理：教育公平與政府責任[J].人民教育.2007年第11期.

[2] 黃龍威.統什么如何統—關于城鄉統籌的思考[J].教育決策參考.2006年第7期.

[3]張燁.教育政策的制度分析:必要、框架及限度[J].復旦教育論壇.2006年第4卷第6期.

（本文指導老師：時章明）

（作者單位：中南大學政治學與行政管理學院）