行政監督的再思考

改革開放政策是中國近30年經濟社會大發展最為根本的因素，在東部沿海基本實現工業化目標后國家適時提出了中部崛起的戰略，而武漢就是中部崛起的一個重要支點，今年武漢又成功成為 “兩型社會”的試點城市。對此，武漢市政府發起了新一輪思想大解放和武漢大發展的討論，多數人將重點放在產業升級和發展高科技產業以及節約能耗優化環境這些層面上，當然這些可以推動武漢的發展，但是不能作為是新一輪思想解放的內容，畢竟這些內容在全國甚至中部地區都已經成為了共識，無需再談，只需付諸實踐。同時，在我國經濟社會發展的歷史上，政府無疑是背后最為重要的推動力量，為此，本文將從政府的角度分析思想解放與武漢大發展的切入點。長期以來，無論是學者還是社會一般人士都明白行政監督對于行政權力規范運行的重要性，同時也設定了一系列制度和規則來保障行政監督順利運行。但是時至今日，我國行政監督的地位整體上依然處在與權力不平等的地位上，監督的力度和范圍都不足以與法律層面的要求相符，更與法理上的要求距離甚遠，同時人們對行政監督的內涵和外延認識也基本穩定了許久。作為兩型社會的試點城市和副省級城市的武漢應該從自身的特點出發重塑對行政權力監督的理解和認識，本文就致力于此。

一、行政監督與思想大解放以及武漢大發展的關系

首先，分析政府作為 “思想大解放”和 “武漢大發展”之間切入點的可行性。

第一，政府作為社會的一種特殊組織，他對整個社會的引導和帶動作用已有共識。20世紀政府的表現最為明顯，最為典型的當屬羅斯福的新政和東亞奇跡的出現，羅斯福的新政不但解決了當時經濟危機對整個社會的極大沖擊，同時又重塑了新的政府，確立了一種新的社會運作模式，這絕對算是一場政府領域的 “思想大解放”推動了社會大發展的經典案例；無獨有偶，東亞經濟奇跡再次證明了解放政府領域的思想可以實現經濟的進步。其中東亞四小龍中韓國的經驗尤其珍貴。韓國通過改造政府和自身政策使得其經濟增長率得到了飛躍發展，如 “1960-1978年的韓國經濟年均增長率達到了9.9%，其中1973-1977年達到了15%，遠遠高于同期世界其他國家和地區……在不到30年的時間內韓國迅速成為了一個新興的中等發達的工業化國家。”這些實例充分說明了政府可以作為 “思想解放”的重要領域，可以作為推動整個社會大發展的開發領地。

第二，從理論意義上講，權力和監督是同時產生的，是一對孿生姐妹。對行政權力進行監督有著深刻的理論價值和實踐意義。對于監督的重要性， 英國的歷史學家阿克頓有一句名言：“權力導致腐敗，絕對的權力導致絕對的腐敗。”這句話深刻地揭示了權力與腐敗的內在聯系。從理論上說，行政權運行的理想狀態要以實際占有和行使行政權的人們在認知能力和道德品質等方面的完善性作為前提，而在現實中，執掌行政權的人們在上述方面的素質卻往往是非完善化的，因此就難免導致行政權運行的失范。

其實在理論上，權力和監督的關系本身就有四種組合，如下圖所示：

注：這里的強是指必要的監督或者權力，太監社會是指過于監督的社會。

從以上的圖示中我們可以看到，權力和監督的配置關系，目前我國已經走過了除強監督和強權力對應的階段，社會的發展特別是像武漢這種科教資源豐富和市民素質相對較高的城市更會要求對權力進行嚴格的監督。

第三，對行政權力進行監督的必要性無需深入分析了，重要的是我國地方政府特別是具有某項特殊權力的市政府如何在內部建立一種合理而有效的監督制度從而為進一步的發展奠定基礎。對于武漢市是否有能力或者有權力創建自有的監督模式，本文有以下理由證明武漢可以做到這點：

雖然我國是一個中央集權的國家，地方政府隸屬于中央，是中央的派出機構，也是地方的代表政府，但是行政監督種類很多，內部的監督和社會對政府的監督中的很大一部分副省級城市的武漢是可以自行決定的。雖然計劃單列市目前已有副省級城市這個編制取代，但是其自身所擁有的特權卻保存很多，同時，2007年12月7日武漢成為我國新型的 “特區”后，其又享受了許多政策上的優惠和特權，可以說目前的武漢自身的獨特性已經非常的明顯，構建一種適合自身權力狀態的監督形式既有可行性也有必要性。

第四，監督與高績效政府以及高績效社會的關系。

傳統的理論觀點似乎一直都這么認為：監督只能起到抑制權力異化的作用，同時監督的一個副產品就是影響效率，使得政府的工作效率受到控制，所以在追求社會和經濟發展的時期，政府一般都不會要求對權力進行嚴格的監控(發展中國家尤為如此)，這樣久而久之形成了監督與高績效之間的對立和矛盾。其實，監督和高績效之間并非必然的對立，正常而必要的監督反而會帶來很高的績效。

監督從根本上來講就是為了確保權力得到正常的發揮，而行政權力的產生根源主要就是為了更好地維護社會的整體利益，維護社會的正常秩序，有了整體利益和正常秩序的存在整個社會的運行就會正常而順暢，社會的效率自然就會得到提升了。因此，只要我們正確配置監督的架構，合理定位監督的方式，那么高績效的政府將會得到實現，高績效的社會自然就會顯現。而武漢的進一步大發展就是追求一種高績效的新型社會，一種兩型社會所代表的新式社會。

二、武漢目前的權力運行和社會發展狀態

在分析了行政監督可以作為思想解放的重要領域后，我們接下來就需要從武漢所具有的行政權力狀態和經濟社會發展階段出發，重新定位行政監督的地位，努力為大發展中的武漢構建新式的政府運行模式。

武漢的經濟發展水平在改革開放之前規模居于全國前三，但是隨著改革開放政策的實行和不斷深入，武漢發展的腳步逐漸減速，雖然期間，武漢于1984年成為計劃單列市，享受國家經濟體制改革的優惠政策，但是其經濟發展水平還是逐漸落后于沿海地區。當前經過多年的經濟轉型武漢目前的發展已經逐漸走上了獨特的軌道。

目前武漢市政府的權力配置與我國中央政府的狀態基本一致，在權力運行上，也基本處于相對健康的狀態，但是效率并不高。在去年的一次關于武漢市政府行政效率的社會調查中，我們抽取了江岸、江漢、硚口、漢陽、武昌、青山、洪山、蔡甸、江夏、黃陂、新洲、東西湖、漢南13個區的各100個單位，抽取的原則采用大道等距離間隔的方式抽取，最后的結果如下：

注：A為認為有效率，B認為無效率，C不清楚，效率狀態為百分比

將認為有效的和無效的部分做成折線圖如下：

從這個武漢市權力運行狀態折線圖中，我們可以看到認為有效的和無效的截然對立，兩者之間沒有任何交集，也就是說，社會中對政府權力運行狀態的認知基本趨于相同，即多數人認為政府權力的運行沒有效率。

對于武漢的經濟社會發展狀態，目前我們可以認為其已經基本進入了工業化城市行列，技術、資本、土地、勞力引導經濟的觀念已經深入人心，這些方面政府只需給予一定的優惠政策即可順利實現帶動經濟快速發展的目標。相反對于政府自身的思想解放步伐武漢卻顯得不過開放，在前面第一部分詳細論述了行政監督作為思想大解放的重要切入點的可行性后，如何塑造新型行政監督以及塑造什么形式的監督便是余下研究的重點。

三、塑造監督的 “生產力”屬性

監督是一種力量對另外一種力量的制約，從主觀意圖上來講，監督既是對權力異化可能性本性的預防，也體現了人們向往正常權力運行，追求高效政府。長期以來監督就是在這種屬性的價值追求下運行了幾千年，直到現在依然少有人提及監督的經濟性或者經濟效益，進一步講更無人提及監督具有生產力屬性。

生產力這個概念在馬克思看來屬于人與自然之間關系狀態的衡量工具，是某個時期整個社會基本的生產方式，是人類不斷戰勝自然的力量表現。其實，生產力的這種本質的外延還可以延伸為某種推動社會發展或者引導人類進步的力量，這種力量既可以是體現在物質形態上的，也可以是體現在文化精神層面的，既可以是直接的生產方式，也可以是間接的主動的引導方式。

在理論上將生產力的本質屬性做了延伸后，我們就可以界定監督的內涵了。行政監督長期以來一直是作為人們對抗行政權力維護正常社會秩序的工具，公平正義的屬性使得監督在普通大眾的視野中只能作為一種制約的力量出現。其實，在這種制約力量的背后，我們還可以發現，行政監督不僅僅是一種對抗行政權力的積極力量，也具有投入產出效應或者生產力屬性，具體如下：

我們用西方經濟學中的生產函數概念來描述行政監督的投入產出狀況。生產函數表示在一定時期內，在技術水平不變的情況下，生產中所使用的各種生產要素的數量與所能生產的最大產量之間的關系。即Q=f (X1，X2…，Xn)，Q表示所能生產的最大產量，X表示生產要素的投入。當我們把行政監督作為投入的特殊生產要素X，將帶來正常社會秩序進而為整個社會生產帶來的最大產量為Q，則行政監督的特殊生產函數便可以成立了，即如下

Q=f (X1，X2…，Xn)， X1，X2…，Xn代表行政監督實施中所需要的各種要素，包括，人力，財力以及各種物質輔助設備等。

在論證行政監督是否具有產出效應時，我們可以這樣分析，即行政監督的產出直接的效應是權力規范運行了，最終的結果之一是為各種生產活動提供了公平競爭的生產環境，同時有助于國家將各種生產資金真正投入到生產中，從而帶來直接的經濟效益，所以，行政監督的生產量必須以整個社會為對象，當然這種統計方法現在還沒得到確認，可是在理論上是可以做到的。

至于行政監督的各種投入要素的計算方式與政府其他活動的投入計算方式一致。同時在計算行政監督活動的生產量是存在這樣的問題即行政監督的最終結果并非都是為整個社會生產帶來效率，同時也為人們的生活帶來正常秩序，此時，我們只需將后者作為一種附帶產品替代即可，相當于現實生產活動中總會出產不需要或者不符合標準的產品一樣。

同時在現實生活中人們對于行政監督的投入和結果關系還有另外一種符合生產規律的特性，即邊際報酬遞減規律。西方經濟學認為：在技術水平不變的條件下，在連續等量地把某一種可變生產要素增加到其他一種或幾種數量不變的生產要素上去的過程中，當這種可變生產要素的投入量小于某一特定值時，增加該要素投入所帶來的邊際產量是遞增的；當這種可變要素的投入量連續增加并超過這個特定值時，增加該要素投入所帶來的邊際產量是遞減的。如下圖所示：

從上圖我們可以看出，行政監督的數量并不是投入越多越好，而是要保持某個特定數值以下，只有這樣才能真正發揮行政監督的效率作用。在現實的政府行政監督配置時，不能簡單地平均安排在各個部門或者行業中，也不能隨意擴大行政監督的力度(數量)，同樣，在武漢構建兩型社會的過程中，行政監督作為思想解放的一塊重地，不能盲目運用。目前武漢市行政權力的運行狀態在本文第二部分已有具體的描述，行政監督既可以達到規范權力運行的目的，同時又可以進一步帶動武漢的整體發展，所以，正確認識行政監督并合理正確配置行政監督能夠作為這次思想大解放的重點。

四、驗證的方式

在明確了行政監督具有的另外一種屬性后，我們需要用實際生活中的數據予以證明方能體現其科學性。由于行政監督的這種生產函數的特殊性，我們并不能采用一般經濟學意義上的具體的經濟測量指標，我們需要使用民意測驗的方法予以認可。

武漢大發展在于新一輪思想大解放，新一輪思想大解放需要行政監督的解放。

參考文獻：

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[5]PaulC.Light.“the tides of reform revised：patterns in making government work，1945-2002”.Public Administration Review ?January︱february 2006.

（作者：武佩將，系武漢大學政治與公共管理學院行政管理研究生，研究方向：比較政府和公共政策。）