第三部門內部管理機制的改革與完善

摘要：我國政府機構的改革、政府職能的轉變和社會結構的變遷為第三部門的發展創造了前所未有的機遇，有力地推動了第三部門在我國的發展。但是，諸如管理機構的不健全、規章制度的不完善、內部人控制和決策失靈等源自組織內部管理機制方面的問題始終困擾著我國第三部門的生存與發展。為促進第三部門組織內部管理的規范化與科學化，增強組織的生存與發展能力，我國第三部門組織必須結合自身的特點，從領導機制、監督機制、財務機制以及決策機制等方面采取積極的措施以完善組織內部管理機制。

關鍵詞： 第三部門；董事會制；監督機制；財務管理；決策

中圖分類號：F124．4 文獻標識碼：A

On Internal Management System of Third Sector in China

ZHAN Guo-bin

（School of international and public affairs， Shanghai Jiaotong University，Shanghai 200030，China)

Abstract:In China the institutional reform，governmental function transfurmation and social restructuring not only create the unprecedented challenges for the development of the third sector， but also push its development. However， the problems in external management system including management structure，reles and regulations，inside control and policy-making always hinder the development of China′s third sector. In order to promote the inside inner management， strengthen the abilities of existence and development of the organization， China′s third sector needtake positive measures to perfect its inside management system in terms of leader system， supervision system， financial system and policy-making system，etc.

Key words:the third sector;board of directors;supervision system;financial management;Policy-making

近年來，政府機構改革、政府職能的轉變、社區建設的開展以及龐大的事業單位改革都為第三部門的發展與勃興創造了前所未有的條件與空間。面對日益增長的第三部門，其內部管理機制問題開始受到越來越多的重視。政府官員和學者們都密切關注和思考如何完善組織內部管理機制，規范組織內部管理，以強化第三部門組織承接政府職能轉移的功能，完成組織治理結構的變革。從我國第三部門組織的內部管理機制來看，管理機構的不健全、規章制度的不完善、內部人控制和決策失靈等問題都嚴重地困擾著組織的生存與發展。^[1]為實現第三部門組織內部管理的規范化與科學化，增強組織的生存與發展能力，我國第三部門組織必須結合自身的特點，從領導機制、監督機制、財務機制以及決策機制等方面采取積極的措施來完善組織內部管理機制。

一、建立與完善組織內部的董事會制

從世界各國的經驗來看，第三部門的組織結構主要采用董事會制。當前，我國第三部門的組織結構非常不規范、不合理，相當一部分第三部門組織要么根本沒有設置相關的管理機構；要么即使設置，其權力也被架空，形同虛設。例如，公立學校、公立醫院等政府財政撥款的第三部門組織就沒有設立董事會、監事會等相互制衡的機構。為了保證第三部門組織的正常、有效運轉，組織的首要任務就是必須建立與完善董事會制，在組織中確立合理的法人治理結構。

（一）建立合理的法人治理結構

第三部門組織法人治理結構的核心內容就是實現所有權、決策權、管理權與監督權相互分割與制衡，這一思想在第三部門組織管理機構設置上具體體現為董事會、監事會和首席執行官三者相互分割與制衡的法人治理結構。其中，董事會是組織的最高權力機構，董事會的成員通常由社會知名人士、資助者代表、受益者代表、資深專家、企業代表、政府機構代表以及退休官員等人員組成，他們有權決定組織的宗旨與目標、組織的長期計劃、行政領導人的聘任等重大事務。另外，董事會還可以設立若干委員會來協助董事會開展工作，如發展委員會、公共關系委員會、財務委員會等。監事會的成員通常由政府代表、社區代表、組織內部職工代表、人大代表、政協代表、法律專業人員、財務專業人員等擔任，他們有權力、也有義務對董事會、首席執行官以及管理人員進行監督。首席執行官是第三部門組織方針政策的具體執行者，他由具有專業技術知識和管理才能的人擔任，通常以組織選舉的方式產生。例如，大學的校長、醫院的院長。

（二）調整好董事會成員的構成比例

董事會是第三部門組織的最高決策機構，其構成人員的合理性直接影響著組織決策的科學性與民主性。當前，我國第三部門組織董事會成員普遍存在著內外董事比例失調、內部董事過多，政府任命的董事過多、其他利益相關者代表過少等問題。為充分發揮董事會的作用，第三部門組織需要采用多元化的董事會結構形式，合理調整董事會的構成比例。在人員來源方面，董事會成員應該由來自組織內、外部的人員構成，如組織員工代表、資助者代表、受益者代表、資深專家、政府機構代表以及退休官員、企業代表等。其中，內部董事由組織中現在的職員或過去曾經是本組織的職員擔任。內部董事一般都在組織擔任重要職務，是組織經營管理的核心成員。外部董事由組織外部的利益相關者代表、擁有專業知識與技能的專家來擔任。在人員構成比例方面，第三部門組織還必須明確各類人員的構成比例，包括具有專業知識與技能的人員的比例、組織執行層進入董事會的成員的比例、業務主管單位人員代表的比例、受益者代表的比例、資助者代表的比例等。

（三）強化董事會在組織運作中的作用

一個積極進取而又強有力的董事會是第三部門組織高效率地履行組織使命的保障。目前，我國有相當一部分第三部門組織雖然建立了董事會，但董事會的權力卻由于各種原因而被架空，未能真正發揮作用。例如，在我國的民辦學校中，有的學校雖然設有“校董會”、“校務委員會”、“管理委員會”“教職工代表大會”，但他們只不過是充當橡皮圖章的作用。為了充分發揮董事會的作用，第三部門組織必須重新審視董事會的功能，賦予董事會新的職責。“第一，董事會必須不再扮演‘橡皮圖章’的角色，積極參與重大事務的決策。董事會可以督促執行總裁就組織的發展戰略制定藍圖，深入了解主要的利益相關人士，咨詢專家的意見，并確定判斷本組織的業績的評估標準。第二，一個董事會要開展新的工作，必須采取實際行動：董事會不僅要制定政策，而且要協同管理人員實施政策。第三，董事會必須突破僵化的職能機制，采取靈活的策略，必要時可見機行事。第四，董事會應該力圖解決某個問題，而不僅僅是走形式。”^[2]

二、建立和健全組織內部監督機制

當前，處于轉型時期的我國第三部門組織普遍面臨著內部監督機制缺失或不完善的問題。而組織內部監督機制的缺失或不完善將直接造成第三部門組織內部監控乏力、內部人控制、領導人權力缺乏制衡、監督制度虛設等問題。為了消除或減少這一系列問題，我國第三部門組織必須積極采取措施建立和健全組織內部監督機制。

（一）建立有效的內部監督機構

我國第三部門已日益成為政府、公眾尋求解決各種社會問題的依靠力量。然而，第三部門組織在經營管理中所暴露出來的資金濫用以及組織低效率問題影響和降低了公眾對第三部門的信任與支持。為了在一個需要高效率經濟、需要承擔更大責任的社會中站穩腳跟，第三部門組織必須建立一個有效的內部監督機構來對其進行有效監管。從國內外的經驗來看，第三部門組織的內部監督機構主要由董事會、監事會組成。在監督對象方面，董事會對首席執行官進行監督，監事會對董事會、首席執行官以及管理人員進行監督。在監督內容方面，董事會主要是對組織目標、組織長期發展計劃、組織政策執行情況、組織業績等進行監管，以確保組織的使命與其慈善取向一致而且高效率地完成其使命。監事會是第三部門組織中專司監督職能的部門。在我國，監事會主要是依據章程規定程序檢查組織財務和會計資料，監督董事會、首席執行官及管理人員遵守國家法律法規、組織章程的情況。

（二）完善監督規章

規章制度是規范、約束第三部門組織行為的制度保障。在我國，部分第三部門組織在財務管理、人事管理、信息公開、內部評估等方面無章可循，部分第三部門組織雖然制定了一些規章制度，但它們并未得到有效執行。近年來頻繁出現的公益腐敗現象就從一個側面上反映了我國第三部門組織內部監督制度的不完善。為了加強組織內部監督，第三部門組織應該建立與完善組織章程、辦事程序、籌款管理制度、信息披露制度、會計制度與審計制度等規章制度來監督、預防各種違規行為。例如，我國希望工程就頒布了《希望工程實施管理原則》、《希望工程監察巡視員制度實施辦法》等20余項規章制度來對組織內部管理活動進行規范與監督。^[3]

（三）吸引組織內部員工參與監督

第三部門組織內部員工是與組織發展密切相關的當事人，他們對董事會、首席執行官以及管理人員存在著監督的動機，也具備有利的條件。一方面，組織內部員工的生存、發展與其所服務的第三部門組織的良性發展是密切相關的。只有第三部門組織的運營情況良好，組織內部員工才有可能獲得物質上和精神上的滿足；另一方面，相對于其他監督主體、利益相關者，第三部門組織內部員工熟悉組織結構、辦事流程、運營情況等相關事宜，這為他們監督組織提供了極大的便利。因此，為了強化對組織內部管理行為的監督，第三部門組織有必要擴大監督主體的范圍，廣泛吸收組織內部員工參與管理、實施監督。

（四）發揮使命與信念的自律作用

第三部門組織是以完成某種公益使命為目的，以社會需求為驅動力的社會組織。信念和使命是第三部門組織的精神和靈魂。在第三部門組織中，董事會、首席執行官、管理人員以及組織工作人員會以使命感、事業感、社會責任感、人生理想和價值觀為基石，形成一種“道德驅動的自律”。而這種“道德驅動的自律”是公共責任的最高境界，它可以確保第三部門組織領導強烈意識到自身的責任，自覺約束自己的行為，志愿、真誠地去幫助他人，同時也有助于促使組織高效率、高效益和負責任地完成自己的社會使命。因此，對第三部門而言，除了強化監督機構與監督人員、規章制度等的監督作用外，還可以通過發揮使命與信念對組織領導及員工的軟監督作用，促使組織人員的內心深處形成一種無形的軟監督。

三、推進組織決策的科學化與民主化

美國著名管理學家赫伯特#8226;西蒙指出：“決策是管理的心臟，管理是由一系列決策組成的，管理就是決策。”^[4]可見決策至于管理的意義。當前我國第三部門組織由于政府政策、決策制度、組織成員構成等方面的原因，都不同程度地存在著決策失靈的現象，其主要表現為組織領導人一言堂、個人決策、行政決策替代組織決策等。據調查，我國有近一半的第三部門無正式決策機構，許多第三部門缺少民主決策機制和制度保證。為了提高組織決策的效率與質量，第三部門組織必須積極采取措施推進組織決策的科學化與民主化。

（一）明確董事會的最高決策機構地位

董事會通常是由選舉產生，它是第三部門決策與管理的最高權力機構。明確董事會的最高決策地位，積極發揮董事會的決策作用，是保障第三部門的公益性、組織決策的民主性與科學性的重要條件。當前，我國許多第三部門組織董事會的決策地位被架空或忽略，部分第三部門組織根本不設立董事會（或理事會），由舉辦者獨攬大權，成為組織決策的中心；而另一些第三部門組織雖然設立了董事會，但組織決策仍完全受制于上級主管機關或組織領導者。對此，我國第三部門組織必須明確董事會的最高決策地位，確立董事會決策的基本原則。在管理實踐中，為了保證董事會的決策權落到實處，第三部門組織除了在制度上明確規定董事會享有組織重大事務的決策權外，更重要的是要考慮從董事會成員的內、外部來源比例，董事會成員的專業知識技能，董事會成員對組織事務的熟悉度等方面來增強董事會的決策能力。

（二）協調董事會與首席執行官間的矛盾

在第三部門組織中，董事會是組織的最高決策機構，負責政策的制定；首席執行官是董事會的執行者，負責政策的執行。然而，在管理實踐中，董事會與首席執行官的工作并非涇渭分明：一個是政策的制定，一個是純粹的執行。他們的工作在功能上相互交叉、相互協調。 ^[5]這樣就不可避免地導致兩者之間的矛盾與沖突。在我國第三部門組織的內部管理活動中，組織領導者違背組織章程不召開董事會、不遵循董事會作出的決策，以及董事會強制性干預組織內部具體事務，干涉組織領導者決策的現象司空見慣。為了保證組織決策的科學性與民主性，我們必須協調董事會與首席執行官的關系，促使兩者共同協作：一方面，明確董事會與首席執行官之間的職責分工。董事會負責組織目標、長遠發展戰略、首席執行官招聘等重大事務的決策，首席執行官負責執行董事會的決定，并管理組織內部具體事務；另一方面，加強董事會與首席執行官之間的溝通與協作。例如，對于組織的一些重要事情，董事會應該積極聽取首席執行官的意見，讓首席執行官參與組織的決策與管理。

（三）減少行政干預，改善雙重管理方式

目前，我國政府對第三部門組織實行的是雙重管理體制，即對第三部門組織的登記注冊管理及日常性管理實行登記管理部門和業務主管單位雙重負責的體制。這種管理體制造成我國第三部門組織出現兩個決策中心：一個是董事會，一個是業務主管單位。在實際運作過程中，業務主管單位實際上對組織經營不負責任，但卻常常對組織人事任免、重大事務等的決策進行行政干預，這極大地影響了組織決策的效率和質量。對此，我國政府要盡量減少行政干預，轉變對第三部門組織實行雙重管理的方式方法，改變第三部門組織的人事行政化傾向，賦予董事會在組織戰略規劃、組織目標和重要人員任免等重大事務上的真正決策權。政府對第三部門組織的管理要轉化為宏觀層面的監督管理，而非微觀層面的具體干預，更不是讓第三部門組織成為主管單位的附屬單位。

四、規范組織內部財務管理

第三部門組織為完成某一具體的社會使命通常需要有足夠的資金支持，而資金的獲得和有效使用就需要有科學的財務管理。在西方，第三部門組織與企業和其他組織一樣是自然發生、生長的過程，它們在國家法律制度框架內構建起一套自己的財務管理機制。如獨立的財會、審計制度，票據體系等。而我國的第三部門組織建設是從全能國家、單位體制中轉型而來的，由于許多地方還沒有被納入整體的制度結構之中，第三部門組織缺乏專門的財會、審計制度。例如第三部門組織的利潤計算、報表項目、評價標準與政府和企業的財務制度不統一，稅收票據不健全等，這些都嚴重制約著第三部門組織發展。^[6]為了促進組織資金的贏得與有效使用，第三部門組織必須規范組織內部財務管理。

（一）堅決貫徹執行相應的會計制度

隨著我國第三部門組織的經費來源的日趨多元化，缺乏完善財務管理制度的組織極易成為腐敗滋生的土壤。長期以來，我國第三部門組織使用的一直是《事業單位會計制度》、《醫院會計制度》等行業會計制度。由于缺乏統一的會計制度，組織內部財務管理十分混亂。為了降低財務道德風險水平，我國第三部門組織必須堅決貫徹執行2004年8月財政部發布的《民間非營利組織會計制度》。同時，在組織內部，第三部門組織還必須以《民間非營利組織會計制度》為依據，結合組織自身的特點建立健全內部財務管理機制。首先，要重視會計制度特別是內控制度的設計，包括對原始憑證的審核監督和對財務物質的監督。其次，還要重視財務審計制度。一套科學、合理的財務審計制度有助于第三部門組織的委托人和其他利益相關者通過代理人提供的財務報告來判斷其是否有效地履行受托責任。最后，財務報告不能局限于獲得的收入、服務收費等量化指標，而應該涉及第三部門組織目標的定性指標，如達到保護國家安全的能力、減少貧困的狀況、鼓勵科研的成效等。

（二）強化組織財務信息的公開

從第三部門組織的公共責任實現角度而言，一個公益機構需要交待的公共責任包括四個方面：財務責任，即對資金正當使用的責任；過程責任，即正當的作為和工作程序；項目責任，即對效益負責；優先權責任，即服務對象的相關性和適當性。在這四種責任中，實現財務責任的重要途徑之一就是加強財務信息公開，因為捐贈者、潛在捐贈者、消費者與第三部門組織間的信息不對稱狀況直接影響社會公眾的支持與捐贈行為。對第三部門組織而言，它沒有權利像企業一樣擁有自己的“企業秘密”，它有責任向社會公眾公開其財務信息。每個第三部門組織都要將組織的詳細財務報表定期以簡報形式或者在公共媒體上發布，以接受利益相關者、委托人以及社會公眾的檢查與監督。對于第三部門組織需要公布信息的程度和具體要求，一般依據組織規模不同而有所差異，規模越大的組織其需要公開的數據越多、要求也越為完善。

（三）積極引入審計委員會制度

不同于政府與企業，第三部門組織的籌款對象較廣，資金提供者在出資以后一般不再享有所有權，其監管力度相對較弱。目前，我國第三部門組織的資金利用情況、利用效果普遍缺乏監管。為了提高第三部門組織經營活動的績效，近年來有關第三部門會計制度建設問題越來越多地受到政府官員和學者們的關注。而審計委員會制度作為大多數國家第三部門組織用來加強財務監管的一種重要工具，在我國第三部門組織中同樣具有適用性。簡單地說，審計委員會是第三部門組織內部的一個常設委員會，它由獨立于管理層的董事構成。審計委員會的首要職責是監督組織的財務數據，監督針對財務報告的內部控制制度，監督外部審計程序，與組織的內部審計人員、外部審計人員及財務報告的負責人員進行溝通與協調，并對管理機構提供咨詢建議。另外，為了防止審計委員會成員受到不良同化而損害其獨立性，我國第三部門組織還應該考慮對審計委員會成員實行輪崗制、職業聲譽制等。

參考文獻：

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［2］ ［美］里賈納#8226;E#8226;赫茲琳杰．非營利組織管理［M］．北京：中國人民大學出版社，2000：51．

［3］ 曾維和，周小俊．非營利組織的誠信建設［EB/OL］．［2004-01-11］．www.blogchina.com．

［4］ ［美］赫伯特#8226;A#8226;西蒙．管理決策新科學［M］．北京：中國社會科學出版社，1982：33．

［5］ 鄧國勝．非營利組織評估體系研究［J］．中國行政管理，2001（10）：41-43．

［6］ 詹國彬，王雁紅．第三部門經營機制研究［M］．西安：陜西人民出版社，2007：62．

(責任編輯：石樹文）