西南喀斯特地區農民增收阻力與政策取向

摘要：西南喀斯特地區特有的自然條件和人文環境，成為制約農民增收的剛性阻力，加之現行政策對西南喀斯特地區農民增收的作用極小。因此，必須針對西南喀斯特區域特點，充分利用和靈活變通國家政策，制定符合本地發展要求并能最大限度促進農民增收的地方政策。

關鍵詞：農民增收；西南喀斯特地區；增收政策；增收阻力

中圖分類號：F323．8 文獻標識碼：A

The Resistance of Peasant Increase Receipt and Policy in Southwest Karst Area

YANG Jin-ping

(Department of Marxism Teaching，Guizhou Normal University， Guiyang550001，China)

Abstract:The southwest Karst area has very unique natural condition and humanity environment， which have become restrictions to peasant to increase the rigid resistance of receipt. And besides the current policy for this area has a ather small influence on peasants considering the local characteristics. The paper proposes to make flexible policies in line with the peasants′ demand for income increase.

Key words:peasant increase receipt;southwest Karst Area;increase receipt policy;increase receipt resistance

西南喀斯特地區以云貴高原為主體，以貴州為核心地帶，包括貴州、廣西、云南、四川、重慶等省區的喀斯特地貌分布區域，面積約42萬平方公里，其中貴州喀斯特分布面積占全省總面積的73%，廣西為41%，云南為27%，四川和重慶分別為16%。西南喀斯特地區是我國最不發達的地區，這里農村地域廣闊，經濟落后，城鎮化水平極低，農民增收的阻力比其它地區更大，新農村建設的任務更艱巨。

一、喀斯特區域環境成為制約農民增收的剛性阻力

由于歷史和體制原因，制約我國農民增收的因素是很多的，主要有：農村土地制度、戶籍制度、金融制度、農村社會保障制度、城鄉二元經濟結構、農村產業結構、收入分配體制、城鎮化政策、財政支農政策、農民負擔，等等。對西南喀斯特地區而言，除了這些共性制約因素以外，因喀斯特區域特有的自然條件和人文環境，還有制約農民增收的特殊阻力，這些特殊阻力帶有明顯的剛性特征，要解決問題比較困難。

（一）自然環境惡劣，生存條件差

由于山高水深、土壤瘠薄、災害頻繁等惡劣的自然環境和條件，喀斯特地區被國外研究喀斯特問題的專家稱為“最不適合人類生存的地方”。

西南喀斯特地區農村人口多、產業結構單一，主要以傳統農業為生，基于生存需要，通過大量墾荒和毀壞森林植被來擴大農耕面積，進行掠奪性的土地開發，加上喀斯特固有的地表脆弱性特征，造成越來越嚴重的水土流失和石漠化問題，致使生態環境不斷惡化。

滇黔桂喀斯特地區水土流失面積達10．6萬平方公里，長江支流烏江的年輸沙量為5 800萬噸，紅水河流域河水的含沙量達0．73公斤/立方米。貴州省在20世紀50年代的水土流失面積為2．5萬平方公里，約占全省總面積的14．2%，此后急劇增加，60年代占19．9%，80年代占28．4%，1995年達7．7萬平方公里，占全省總面積的43．5%，2003年水土流失面積約7．3萬平方公里，目前貴州省水土流失面積約8萬平方公里，每年流入長江、珠江的泥沙約2．7億立方米。喀斯特地區成土速率極低，巖石風化成1厘米土層需要0．8-1萬年的時間，按照貴州目前的水土流失情況估計，大約每3年就要剝蝕表層泥土1厘米，1萬年形成的土層，1年就可以流失殆盡。^[1]

嚴重的水土流失進一步加速了土地石漠化的形成，使土地退化而不適宜耕種。石漠化最為嚴重的滇黔桂三省區，石漠化面積約為7．1萬平方公里，占三省區喀斯特面積的20．4%。廣西的石漠化面積約2．3萬平方公里，占全區總面積的29%；云南省的石漠化面積約1．6萬平方公里，占9%。貴州省的石漠化面積約3．2萬平方公里，其中包括重度石漠化面積0．5萬平方公里，中度石漠化面積1．2萬平方公里，輕度石漠化面積1．5萬平方公里。在貴州省85個縣市中，已有73個縣市發生了不同程度的石漠化，其中有14個縣市的土地石漠化面積大于30%，有8個縣市石漠化狀況非常嚴重，土地石漠化面積大于40%。目前貴州省的石漠化面積每年還在以1 800平方公里的規模擴大，按照此速度任其發展，不出150年，貴州的大部分地方將不再適宜人類生存，石漠化將演變成為全省可持續發展的頭號生態危機。^[2]

在氣候方面，西南喀斯特大部分地區的年降雨量都在1 100毫米以上，受季風活動不穩定的制約，降雨量分布極不均衡，容易發生旱澇災害。喀斯特地表土層淺薄，貯水能力低，加之山高水深，高原山地相對高度達1 000-2 000米以上，河流切割深度最深可達1 000米，地下水多數下沉在50-100米深處，這種特殊的地表結構和水文地質條件形成了濕潤氣候條件下的獨特現象——“喀斯特干旱”。近年來，西南喀斯特地區的大區域性自然災害出現頻率越來越高，周期越來越短，由原來的15年一次逐漸變為5年一次大旱澇災害，小災更是年年有，其中以滇黔桂三省區的重度喀斯特區域最為嚴重，帶來的破壞性最大。滇黔桂等省區約有1 000多萬人缺少飲用水，僅廣西27個石山區缺水人數就接近300萬，約占石山區總人口的32%，嚴重缺水直接影響了農民的生產和生活。^[3]

喀斯特地形地貌控制了土地和水資源的分布狀況，水土流失和石漠化形成了土壤分布的不連續性和零散性，使喀斯特區域內水土資源難以合理配置和有效利用，影響農業生產的整體布局和規模化發展，農民通過農業實現增收的空間受到嚴重擠壓。

（二）人地矛盾突出，農業集約化經營存在天然缺陷

人口密度大是西南喀斯特地區的一大特征，其人口密度約為163人/平方公里，分別是東南亞、地中海、北美東海岸、加勒比海周邊、南美西海岸等喀斯特地區人口密度的5-10倍。人口密度過大引起人口超載問題，貴州人口平均密度已達207人/平方公里，遠遠超過了當前生產力水平下的合理人口容量150人/平方公里，超載率在30%以上。相反，與我國東部和中部平原地區相比較，西南喀斯特地區可供利用和已開發的土地都相對很少。滇黔桂三省區巖溶縣（巖溶面積大于30%的縣）人均耕地只有0．9畝，宜農條件極差。貴州現有耕地490．3萬公頃，人均常用耕地0．69畝，遠遠低于全國平均水平（1．5畝）。2003年，廣西49個貧困縣的耕地總面積為106．8萬公頃，人均耕地面積不到1畝，由于絕大多數貧困縣處于喀斯特區域，溶蝕嚴重且土地非常分散。^[4]

西南喀斯特地區缺乏平原支撐，多為山區地帶，斜坡地數量居多。以貴州最為典型，全省81%的耕地分布在坡度大于6的坡地上，其中坡度大于15的耕地占全省總耕地的30%，坡度大于25的耕地占總耕地的20%，坡度在35以上的耕地占總耕地的8%。在喀斯特重度石山區，坡度在25以上的坡耕地占總耕地比例達40%。農民在陡坡上新開墾的坡地，土壤下滑很快，大多在3-5年內喪失耕種價值，土地退化率極高。散布在喀斯特區域的山間盆地和河谷階地，當地人稱為“壩子”，全省各地分布著2 000多個大小壩子，超過5 000畝的有90多個，萬畝大壩有23個，壩子中的土地成為全省農耕地的稀有寶貝。

低劣的土地環境使農作物產量很低，西南喀斯特地區以谷物為代表的主要農作物產量4404公斤/公頃，比全國平均水平低396公斤。貴州水稻平均單產約5 250公斤/公頃，玉米約3 400公斤/公頃，只相當于同緯度的湘贛蘇等省的70%-91%；谷物、小麥、玉米、大豆單產分別相當于全國平均水平的82%、48%、79%和65%。自1999年以來，貴州糧食產量連年穩定在1 100萬噸以上，農村糧食只能基本自給，沒有多余的糧食出售，城鎮糧食缺口主要靠引進，每年需引進約20億公斤。云南的糧食供需基本持平，糧食商品率僅為28%，且糧價普遍高于國際市場，產量低于全國水平，效率低下。^[5]

人地矛盾緊張限制了農業生產用地和糧食產量的增加，進而限制了農民的農業收入，大量斜坡耕地在客觀上限制了農業機械化生產，降低了農業生產效率，增加了生產成本，不利于農民增收。農業集約化經營是現代農業發展的一大優勢和趨勢，對農民增收具有積極的現實意義，但西南喀斯特地區的人地矛盾和坡耕地狀況卻為當地農民增收設置了難以跨越的障礙。

（三）貧困程度深，發展基礎弱

西南喀斯特地區總人數有1億多，居住著48個少數民族，是我國南方的少數民族聚居區和主要貧困區，這里集中了全國50%以上的貧困人口。貴州喀斯特山區有48個貧困縣，貧困人口約占全省貧困人口的91%，392萬石山區特貧人口人均收入不足200元。廣西的49個貧困縣中喀斯特區域有44個，全區500萬特困人口，喀斯特區域就集中了400萬，28個國家級貧困縣約90%屬于石漠化地區。^[6]在云南東部的一些喀斯特山區，農村連基本的生存都成問題，農民窮得“驚天地泣鬼神”。

極度的貧困與教育的極端落后緊密相聯，西南喀斯特地區農民受教育的程度極低，文盲比重大。貴州喀斯特地區（縣、市）農民初中文化以下的高達90%以上，科學素養不到0．7%，遠遠低于全國1．4%的水平。云南省貧困地區人均受教育的年限約 5．7年，而全國為6．9年。廣西人均受教育的年限比云南、貴州略高一點，但人口文化素質的地區發展極不平衡，喀斯特區域明顯偏低，第五次人口普查資料表明，每萬人中初中文化程度的比例最高為柳州，最低為百色，二者相差968人。物質貧困與人口的低素質（智力貧困）構成了西南喀斯特地區的“貧困癌癥”，極低的生產力形成極度貧困，越是貧困，有限的資金只能顧及生存，無法謀求教育發展以提高人口素質；反之，極低的人口素質又使貧困加劇，由此形成惡性循環。建立在貧困基礎上的農村經濟非常脆弱，資金投入嚴重匱乏，農民增收的難度不言而喻。

（四）交通和信息嚴重閉塞，限制了農民增收的外部環境

西南喀斯特地區地表崎嶇不平，溝壑林立，地形險要，交通建設成本極高。比如，貴州二級公里的平均造價約為780萬元/公里，是東部沿海和北方平原省區的7-10倍，加之歷史欠債多、交通建設嚴重滯后，交通問題成為農民增收的重要瓶頸。貴州省的高速公路、高等級公路占通車總里程的比例在全國分別排在25位和28位。2006年貴州省農村公路還有31．4%沒有柏油路，24個自然村不通公路，通油路的村僅占24．5%。廣西喀斯特貧困山區的交通指標在總體上遠遠小于全國和廣西的平均水平，其中民用汽車擁有量為36輛/萬人，僅為全國的19%。在貴州的麻山、瑤山地區以及廣西西北的喀斯特石山區，農村主要靠畜力和人力運送物資，交通設施奇缺，一般村民進城已是一種奢侈行為。

電話、廣播電視和互聯網是衡量農村信息化程度的最重要尺度，喀斯特地區山高溝深和廣播電視信號覆蓋面少，農村聽廣播、看電視是一件困難的事。貴州的廣播信號有效覆蓋率為61%，電視信號有效覆蓋率為53%，喀斯特區域67%的農村廣播電視信號很弱，影響正常收聽和收看，很多地方根本沒有信號，成為盲區。“十五”期間，貴州電信在完成“鄉鄉通電話工程”的基礎上，積極推進“村村通電話工程”，目前村通電話比例為76%，還積極推進“鄉鄉通寬帶”建設，目前鄉鎮寬帶網絡覆蓋率為98%，鄉村通寬帶網絡僅限大中城市邊沿地帶，對貴州廣大農村來說，寬帶網絡還是一個陌生的詞匯。廣西喀斯特貧困區的郵電業務總量是全國水平的26%，本地電話用戶普及率為全國水平的54%。

交通不方便，信號不暢通，使西南喀斯特地區農副產品的運輸成本高昂，交易成本和風險極大，農民生產的農產品運不出去，也賣不出去，價廉的優勢很難發揮，嚴重阻礙著農村經濟發展和農民增收，尤其是在當今市場經濟條件下，我國傳統農業已逐步轉化為現代農業，對以傳統農業為主導的西南喀斯特地區來說，發展農業、促進農民增收的外部環境受到極大限制。農民要增加非農收入，交通和信息閉塞直接增加了運輸成本和機會成本，制約了農民的非農經濟活動。

二、現行政策對西南喀斯特地區農民增收的作用極小

政策措施有一定的時效性和空間性，在特定時間可以發揮較大作用，而且政策實施在不同的區域，由于條件不同發揮作用的價值也有大有小。2004年以來，中央連續出臺4個指導“三農”工作的“一號文件”，以農民增收為主要目標，采取了一系列具有里程碑意義的支農惠農政策，初步形成了新時期支農惠農政策體系。這些政策主要包括“四取消”（取消農業稅、屠宰稅、牧業稅、農業持產稅）、“四補貼”（對種糧直接補貼、良種補貼、農機具購置補貼、農業生產資料綜合補貼）和對糧食主產區實行最低收購價等等，確實讓農民獲得了實惠。但是，國家的很多現行政策，特別是農業政策，更多是從國家宏觀利益出發，如考慮國家糧食安全、推進農業現代化等，政策要求高度統一，政策實施的結果是糧食主產區和農業較發達地區的農村受益較大，對農民增收的作用比較明顯，而西南喀斯特地區人多地少，農業落后，糧食產量低，農民從國家政策中獲益極少。

糧食直接補貼政策于2004年初在河南、山東等13個糧食主產區正式啟動，逐漸推廣，該政策以糧食產量為補貼的主要依據，使東部糧食主產區與西部糧食低產區享受政策待遇懸殊太大，很不公平。2005年，糧食直補政策帶給全國農民人均收入增加約10元左右，13個產糧大省農民人均增收102元，滇黔桂三省區農民人均增收約為5元，僅為產糧大省的5%。^[7]

從2000年開始的農村新一輪稅費改革，最大的成就就是農業稅的減免，在2006年全國免征農業稅。通過減免農業稅，2004年全國農民人均稅費下降幅度達44%，2005年減幅達93%，2006年全國農民稅費負擔減輕1 200多億元，人均減負達140元。貴州省于2005年全面免征農業稅，比國家規定提前1年，為農民減負6．39億，人均約為24元，大大低于全國水平（71元），而東部糧食主產區人均減負在100元以上，個別省份高達180元。

農業產業化有利于農產品品質的優化，有利于區域布局，有利于農產品的深加工，是農民增收的推動力。近年來，國家在農業產業化方面給予了大量政策扶持，取得了相當效果，特別是在中東部的平原省區，農業產業化發展很快。但是，西南喀斯特地區地表不平、交通信息落后等諸多因素為農業產業化經營設置了重重障礙，使國家的產業化政策大打折扣，在石漠化嚴重的石山區，農業產業化難以推行。

三、喀斯特條件下農民增收的政策取向

針對西南喀斯特區域特點，要增加農民收入，必須因地制宜，揚長避短，充分利用和靈活變通國家政策。地方政府要有所為而有所不為，將主要精力放在具有區域優勢的產業和農村重要基礎設施建設上，制定符合本地發展要求并能最大限度促進農民增收的地方政策。

（一）完善農業補貼政策，爭取國家對西南喀斯特地區的政策傾斜

西南喀斯特地區是少數民族聚居區，可以根據民族區域自治的相關規定，靈活變通國家的農業補貼政策。第一，確定農業補貼的重點。發達國家財力雄厚，但也只是對重點大宗農產品進行補貼，并非對所有農產品實行補貼，我國財力不足，種植情況復雜，理性合理的選擇是突出重點，順序推進，把有限的財政資金補貼到關鍵區域和重點品種上，以強化其比較優勢，提高農業生產效率，提升農民收入水平。西南喀斯特地區出產的煙葉、馬鈴薯、玉米、大豆、油菜、包谷、水稻和牛羊具有較高的經濟價值，應該作為農業補貼的重要品種。適合喀斯特區域的特色農業、生態農業、立體農業和農業新技術的推廣應該是農業補貼的主要方向。第二，建立農業補貼的激勵和導向機制。目前的農業補貼還存在很多問題，主要是種糧補貼數額少，水平較低，補貼的結構還不夠合理，補貼不能改變農作物之間的比較收益，農民不會因為農業補貼而改變種植計劃，結果是習慣種什么還種什么，農業補貼沒有起到預期的引導效果，比如在貴州畢節地區，很多農民不愿種煙，因為種煙補貼少，比較效益不明顯，風險相對較大，要改變這種狀況，就要科學制定補貼標準，加大補貼的力度，通過補貼體現政府引導農民調整農業生產結構的意向，通過補貼激發農民推廣使用新品種、新技術的熱情，引導農民合理耕種，增加收入。第三，借鑒發達國家的做法，增加對西南喀斯特地區的農業補貼新方式。日本對農業的直接補貼政策主要是針對山區和半山區的農田，強調對山區和半山區坡度較大，耕種條件較差，生產成本高的耕地進行成本差額補貼。政府按村落簽訂協議，以村為單位，全體村民參加，對達不成村落協議的地方，與單個農戶簽訂協議，補貼規則按水田、旱地、草地和人工草地分別制定，補貼的通行標準是山區、半山區與平原地區的生產成本差別的80%。西南喀斯特地區自然條件差，與我國平原省區相比，農民付出同樣的勞動，收成往往遠遠低于平原省區。借鑒日本的直接補貼政策，國家可以設立一項平衡地區生產成本的農業補貼政策——區域生產成本差別補貼，體現國家對西南喀斯特地區和高原山區的政策傾斜，提高農民的生產收入，調動農民的生產積極性。

（二）加快生態補償制度建設，形成長效機制

西南喀斯特地區作為我國長江、珠江等大河流域的生態屏障區，承擔了河流上游水源保護、水源涵養、自然保護區、森林和生物多樣性保護等重要功能，其生態環境質量的好壞直接或間接地影響著河流中下游的生產與生活。在目前我國生態補償制度還未真正建立的情況下，為了保護喀斯特環境，農民付出了很大的經濟代價，與享受生態收益的中下游地區相比，顯然有失公平，生態受益不應該成為“免費的午餐”，越來越嚴重的環境問題對生態補償提出了十分迫切的要求。

退耕還林作為國家保護生態環境的一項重要政策，已在西南喀斯特地區推行多年。從實踐效果來看，生態補償標準過低是普遍存在的問題，西南喀斯特地區的補償標準是每畝300斤糧食或210元，種苗費50元，管護費20元，農民獲得的補償大大低于在同一土地進行農業生產的經濟效益。由于人多地少，產業轉移困難，農民退耕還林后收入不增反降。而且退耕還林以項目形式出現，有一定期限，一般補償期為5-8年，政策沒有連續性，農民面臨很大的政策風險。補償期過后，農民還會為了基本的生活和發展需求，繼續拾回過去的耕地，持續對生態環境形成壓力和破壞。

生態保護活動所生產的產品是良好的生態環境，屬于典型的公共物品，這決定了生態保護的公益性質，政府必須合理設計制度，構建生態保護的長效機制。通過開征生態環境稅，向資源開發和損害生態環境的各種生產經營活動征稅，在此基礎上設立生態補償與建設專項基金，為農民的生態保護行為買單。國家要通過財政轉移支付制度改革與創新，強化橫向轉移支付，建立大河流域上下游之間跨省區、跨地區的生態補償制度，由享受了生態資源的下游地區對上游地區付出生態保護代價的單位和個人予以相應的補償。并且這種補償應該是長期的，以解決后顧之憂。西南喀斯特地區生態處于快速退化狀態，下游相對發達的省份給予經濟補償，對喀斯特生態保護至關重要，對農民增收意義重大。

（三）創新扶貧開發思路，提高和鞏固扶貧效果

西南喀斯特地區農民要解決溫飽，成本高，難度大，單項的常規措施往往效果不佳，由于生態環境脆弱，許多人即使已越過溫飽線，稍一遇災，極易返貧。貴州省的返貧率正常年份為10%，災年則達15%以上。本著“以點帶面，突出重點；抓好示范，帶動全局”的指導思想，確定“整體規劃，分區研究，連片開發，集中投入，綜合治理”的新思路，國家要考慮將西南喀斯特地區作為一個整體納入國民經濟和社會發展規劃，作為一個特殊貧困區域予以重點扶持，在扶貧開發方面提出統籌發展的總體要求和政策措施，并考慮以片區（大河流域或喀斯特生態分區）為單位，制定跨縣域甚至跨省區的綜合發展規劃，明確在一定時期內分期分批加大投入力度，集中力量解決農民增收急需解決的問題，如公共服務、生態建設、產業發展等問題，努力使這些地區的落后面貌在一個較短的時間內有明顯的變化，促進區域可持續發展。

加強喀斯特地貌上的生態保護和環境建設，是提高和鞏固扶貧效果的關鍵。開展生態扶貧和科技扶貧，是農民脫貧致富和增收的重點方向。從目前來看，生態扶貧和科技扶貧資金應重點集中用于種草養畜業，促使種草養畜形成氣候，形成產業。因為西南喀斯特地區共有草地約7．8億畝，其中可利用草地達6．4億畝，可謂雨熱充足，草地資源豐富，大力發展種草養畜業，有利于減少水土流失，有利于增加畜產品的供給，減少對糧食的依賴，緩解對糧食的需求壓力。種草養畜業以草帶林帶糧，進行草農林結合，以農民為主體，以種草和養殖技術為依托，根據不同草地類型，開展多種經營，發展優質高效的種草養畜業和可持續發展農業。國家應加大對西南喀斯特地區扶貧的政策力度，建立喀斯特貧困地區扶貧基金、搬遷扶貧發展基金、扶貧開發重點縣人才基金等財政專項資金，對西南喀斯特地區扶貧開發給予補助。在安排一般性轉移支付資金時重點考慮扶貧開發任務最重的西南貧困地區，在資金劃撥、人口異地安置等方面給予優惠。

（四）加強農民的勞動技能培訓，搞好交通和信息化建設

基于喀斯特環境特征，根據科學發展觀的要求，要把農民素質、交通和信息作為西南喀斯特地區可持續發展的“三架馬車”駕馭好，以此推進農民增收，實現農村逐步富裕。

農民素質提高是農民增收的持續動力，是治本之策。當前，勞動力輸出仍然是西南喀斯特地區農民增收的重要途徑。有關貴州農民工的調查顯示，受訪農民工2006年2月到2007年1月間，進城務工平均收入為9 414元，同期貴州農村人均年收入不到2 000元，外出務工收入是在家務農收入的近5倍。高中、中專或技校文化程度的農民工收入比初中文化程度的多1 892元，高出21%。^[8]提高農民素質，關鍵在于加大對農村勞動力的培訓力度，培養懂技術的新型農民，形成農村勞動力轉移的競爭優勢。要制定勞動力轉移培訓規劃，整合現有資源，以市縣勞動就業培訓中心為依托，充分發揮其它職業學校和社會力量辦學機構的主渠道作用，積極承擔職業培訓任務。采用政府、用人單位和個人分擔培訓費用的辦法，推行“定單式培訓”，有序開展勞務輸出，使農民“出得去，留得住”，達到“一次培訓，終生受益，一人打工，全家脫貧”的目的。

西南喀斯特地區的交通建設重點是公路建設，通過公路可以連接城鄉市場，改善農產品的銷售環境，促進農產品的商品化。在國家和省區交通骨干網建設的基礎上，要著力于農村公路與干線公路的連接，修通省際間的斷頭公路，加大省際間農村公路改造的力度，提高公路等級和路網密度，改善鄉村公路的通達深度。

農村信息化建設是農民獲取市場信息和外出務工信息，開闊視野，更新觀念的重要途徑，是農民增收的一項基礎工程。西南喀斯特地區農村的信息化建設要充分考慮農民的經濟承受能力，遵循國家引導和補助、農民分擔費用的原則，有計劃有步驟地提高電話、電視信號的有效覆蓋面積和人數，利用公共網絡，采取多種接入手段，在農村逐步接入因特網。建設城鄉統籌的信息服務體系，為農民提供適用的市場、科技、就業等信息服務，引導農村富余勞動力的合理流動，推進農業信息化和現代化。

參考文獻：

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(責任編輯:石樹文)