ＷＴＯ機制下中國反傾銷立法的完善

摘要：加入世貿后，我國與國外發生的反傾銷爭端不斷增多。但我國尚未充分利用WTO反傾銷規則實現對國內產業的有效保護，其中一個很大的因素就是我國反傾銷法律仍不夠成熟。因此，在立法層次、配套法規、實體規則和程序規則等方面盡快完善我國的反傾銷立法已經刻不容緩。

關鍵詞：WTO；中國；反傾銷；立法；完善

中圖分類號：F752．02 文獻標識碼： B

加入世貿后，我國與國外發生的反傾銷爭端不斷增多。國外對我國發起的所謂“傾銷指控”的數量之多，數額之大，頻率之快是前所未有的。目前我國尚不能充分利用WTO反傾銷規則實現對國內產業的有效保護，其中一個很大的因素就是我國反傾銷法律不夠成熟。因而，借鑒WTO《反傾銷協議》進一步完善我國反傾銷立法已經刻不容緩。

一、WTO反傾銷規則的產生

傾銷一般是指一國出口商以低于產品正常價值的價格，將產品出口到另一國市場的行為。產品傾銷在國際貿易中由來已久，可追溯到20世紀初。傾銷行為一出現，就被一些國家認為是不公平的貿易做法，并通過立法采取反傾銷措施予以抵制，以保護國內相關產業。

加拿大1904年《海關關稅法》，在世界上首次系統地規定了反傾銷措施。此后，新西蘭、澳大利亞、美國等國家相繼通過立法，抵制外國產品傾銷。1948年之前，反傾銷立法基本限于國內法的范疇，缺乏統一、完善的國際規則。為了將反傾銷措施限制在合理的范圍和程度之內，協調國與國之間的立法沖突，減少和消除貿易壁壘，推動國際貿易自由化，各國開始謀求將反傾銷措施納入多邊貿易體制。在起草《國際貿易組織憲章》和《1947年關稅與貿易總協定》的過程中，美國以其國內法為范本，提出了反傾銷條款草案。在此基礎上，有關締約方達成了一致意見，在《1947年關稅與貿易總協定》中專設第6條“反傾銷與反補貼稅”，第一次將反傾銷納入多邊貿易規則的范圍。但是，《1947年關稅與貿易總協定》第6條只是一些原則性規定，缺乏可操作性。在“肯尼迪回合”中，有關締約方首次就實施《1947年關稅與貿易總協定》第6條達成了協議。該協議進一步發展和充實了《1947年關稅與貿易總協定》第6條的內容，但簽署方有限，不具備普遍約束性。在“肯尼迪回合”的基礎上，“東京回合”對反傾銷規則作了重大修改和補充，達成《反傾銷守則》。該守則僅有23個簽署方，約束范圍也很小。為推動締約方普遍接受反傾銷規則，促進反傾銷措施公正實施，避免反傾銷措施被濫用來對國內產業實行長期保護，“烏拉圭回合”仍將反傾銷列為重要議題。該輪談判對《反傾銷守則》進行了較大調整，就傾銷和損害的認定、調查程序及證據原則等作了較為詳細的規定，經過多次磋商，最終達成《關于實施〈1994年關稅與貿易總協定〉第6條的協議》，即《反傾銷協議》。

WTO反傾銷規則主要包括四個部分：（1）對傾銷的認定。這實際存在著雙重標準：一是價格傾銷，即對出口價格低于出口國國內市場價格。二是成本傾銷，即在出口市場上以低于成本的價格出售。（2）對損害的認定。在反傾銷調查中不僅要證明傾銷存在，還須認定進口國相關產業因此受到嚴重影響而遭到損害（包括實質損害、實質損害威脅、產業建立受阻）時，才允許采用反傾銷稅。（3）非市場經濟問題。在確定來自非市場經濟國家的進口產品價格比較時，成員國可以將其市場上相同產品的價格，或以產自另一國家（第三國）的相似產品價格為基礎確定的產品價值，作為從這個國家進口的正常價值。（4）爭端解決機制。

由上可知，WTO在大力推動全球貿易自由化，反對貿易保護主義的同時，又構造了一套國際公平競爭的完整保護體系，使之成為自由貿易與適度保護相統一進而有效實現WTO宗旨的安全閥。

二、中國反傾銷的立法概況

反傾銷法律制度納入我國法律體系最早見之于1994年頒布的《中華人民共和國對外貿易法》中的第30條。為使該條具體化和具有可操作性，1997年頒布了《中華人民共和國反傾銷和反補貼條例》。為適應我國加入WTO的需要，2001年頒布了《中華人民共和國反傾銷條例》，并于2004年作了部分修改。此外，自2002年以來，國務院有關部門及最高人民法院還陸續制定了有關反傾銷的一系列部門規章和司法解釋，這些規章和司法解釋的出臺，標志著我國反傾銷法律體系日益完善。以下將分析我國在各次反傾銷立法工作中取得的進步。

1994年頒布的《對外貿易法》中第30條是中國第一次對反傾銷進行立法的嘗試，已經初步顯示了國家對反傾銷問題的重視。為了與國際接軌，更多吸收國外的先進經驗，第30條以關貿總協定第6條為藍本做出了如下規定：“產品以低于正常價值的方式進口，并由此對國內已建立的相關產業造成實質損害或者產生實質損害的威脅，或者對國內建立相關產業造成實質阻礙時，國家可以采取必要措施，消除或者減輕這種損害或者損害的威脅或者阻礙。”而且根據該法第32條規定，若在我國國內發生反傾銷行為時，“國務院規定的部門或者機構應當依照法律、行政法規的規定進行調查，做出處理”。當時的立法雖然只是原則性的規定，并未明確相關概念和標準，但確實為中國企業針對外國產品的傾銷提起反傾銷訴訟提供了法律依據，它標志著中國反傾銷被動應訴階段的結束。

1997年頒布的《反傾銷和反補貼條例》是中國第一部具有真正法律意義的反傾銷法律制度。雖然該條例只有42條，而且多數條文僅對反傾銷做了簡單的規定，但仍應肯定其在實體法和程序法方面取得的較大進步。如在實體法方面，確定了傾銷與反傾銷的定義，正常價值和出口價格的確定方法，損害的標準以及傾銷幅度的規定；在程序方面，規定了反傾銷調查的申請人資格、申請書內容、受理申請及進行反傾銷調查的機構及權限等內容，規定了臨時反傾銷措施和征收反傾銷稅以及反傾銷復審、反規避措施的內容。這些規定都是與WTO《反傾銷協議》相一致的，實體法的規定有助于正確辨別傾銷行為，而程序法相應的規定又保障了整個調查過程的公正公平。因此，該條例基本具有了國際反傾銷法的先進性和科學性，標志著中國反傾銷法律體系的形成。

2001年頒布的《反傾銷條例》是中國第一次將反傾銷單獨立法。該條例是在總結《反傾銷和反補貼條例》經驗和教訓，借鑒國際先進反傾銷立法的基礎上制定的，內容規定更趨近于WTO《反傾銷協議》。雖然該條例因對WTO《反傾銷協議》進行了不少合并和刪減，對有些問題的規定稍顯不妥，但其仍顯示出許多先進之處：第一，進一步明確了反傾銷調查活動的條理。該條例基本上是按照反傾銷調查活動開展的順序規定的，有利于當事人尋找相應的法律規定，提高效率。第二，明確了有關概念。如新增“同類產品”的概念，從而確定了反傾銷調查范圍、國內產業和進行損害分析的前提。第三，進一步明確了反傾銷調查主管部門的職責。第四，顯示出中國特色的反傾銷立法規定。如重視累計評估，嚴格調查、初裁、終裁以及征收反傾銷稅和價格承諾期限的時間限制。

2004年對《反傾銷條例》的修訂主要在以下兩個方面取得了進步：第一，統一了反傾銷調查的職能機構，由“商務部”負責。第二，引入了公共利益條款。該條款的引入，避免了片面保護國內產業而損害本國公共利益問題的發生，保護了社會的整體福利水平以及與被控傾銷出口產品所在國之間的經貿關系，具有經濟上的合理性和法律上的先進性。

我國的反傾銷立法從無到有，從不完善到相對完善，其反傾銷體制和WTO規則日趨一致，取得了長足的進步，其成就是不能忽視的。然而，我國反傾銷立法的歷史較短，與國際反傾銷體制相比仍處于起步階段，無論從立法層次、配套法規，還是實體規則、程序規則都存在著諸多不足，亟待加以完善。

三、完善中國反傾銷立法的建議

（一）立法層次的完善

如前所述，我國《反傾銷條例》為國務院頒布的行政法規，這種行政法規的效力畢竟不如全國人民代表大會及其常務委員會頒布的法律。如與其他法律發生抵觸，可能導致《反傾銷條例》失效或部分失效。同時，從法的威懾力來看，行政法規也遜于法律。我國反傾銷的對象是國外制造商或經銷商的傾銷產品，這些國家多數是發達國家，其市場經濟經過數百年的培育，有著良好的法治傳統和較強的法治理念，他們對全國性法律的敬畏遠勝于行政法規，故從法的威懾力來看，也宜制定全國性反傾銷法。加之我國已是WTO成員，WTO的一系列相關規定將按照法律程序對我國適用。而WTO《反傾銷協議》是規范各成員方進行反傾銷調查和實施反傾銷措施的國際準則。對于這一協議中某些規則的執行和適用，中國作為WTO的成員在國內僅以行政法規的方式作出似乎不妥。此外，通過多年來的國內反傾銷實踐，我國已積累了一定的反傾銷經驗，政府、企業、個人的反傾銷意識不斷增強，學術界對反傾銷的研究日益深入，已做好了理論上的準備。立法技巧也日趨成熟，制定一部全國性的反傾銷法，條件已經具備。

（二）配套法規的完善

我國除了出臺專門的反傾銷法、反傾銷條例之外，還應該考慮到與其他法規之間的相互作用與影響的關系。我國對《價格法》、《反不正當競爭法》、《對外貿易法》和《關于處罰低價出口行為的暫行規定》等也要做相應的修改。如，在《關于處罰低價出口行為的暫行規定》中就要充分補充對低價傾銷產品的企業的法律責任和制裁措施。對出口企業相互傾軋，低價競爭的做法給予嚴厲制裁，以維護出口秩序，打擊傾銷行為。而在完善《價格法》時，就要調整關于價格調整基金制度的規定，在全國或一省制定統一的價格調節基金制度的規定，使其逐步走向法制化、規范化的軌道。

（三）實體規則的完善

1．傾銷的確定

我國《反傾銷條例》第3條規定:“傾銷，是指在正常貿易過程中進口產品以低于其正常價值的出口價格進入中華人民共和國市場。”但是對于何為“正常貿易過程”卻沒有作具體的說明。這一漏洞很可能使調查機構在反傾銷調查過程中無法解決某些諸如認定低于成本的銷售、關聯當事方進行的銷售或在非市場經濟條件下的銷售或政府控制價格的銷售等可能被視為非正常的貿易過程的商業交易是否存在傾銷的法律問題。對此，筆者參照美國立法例，適用“低于成本銷售”的原則來區分“正常貿易過程”和“非正常貿易過程”。

我國《反傾銷條例》第5條規定了確定出口價格的三種方法，即按進口產品的實際支付價格或應當支付的價格確定；若進口產品沒有出口價格或者其價格不可靠時，則以根據該進口產品首次轉售給獨立購買人的價格推定的價格為出口價格；如果該進口產品未轉售給獨立購買人或者未按進口時的狀態轉售，則以商務部根據合理基礎推定的價格為出口價格。該規定并未說明何謂“應當支付的價格”，因而在現實中缺乏可操作性。對此，應進一步完善“出口價格”的界定方式，對于“應當支付的價格”的確定時，應在合同協議購買價格的基礎上，綜合考慮諸如生產成本、關稅、稅收、利潤等因素。

在進口產品的出口價格和正常價值之間的比較方面，我國《反傾銷條例》第6條規定過于簡單，原外經貿部頒布的《反傾銷調查立案暫行規則》第17條雖對其進行了補充，但仍欠詳細，缺少“涉及需要進行貨幣換算以比較”的規定。而WTO《反傾銷協議》對此作了規定:“如需進行貨幣換算，則該換算應使用銷售之日的匯率進行，但如期貨市場上外匯的銷售與所涉及的出口銷售有直接聯系，則應使用期貨銷售的匯率……。”這一規定值得借鑒。

我國《反傾銷條例》第11條:“國內產業，是指中華人民共和國國內同類產品的全部生產量或其總產量占國內同類產品全部總產量的主要部分的生產者，但是國內生產者與出口經營者或進口經營者有關聯的或其本身為傾銷進口產品的進口經營者的，可以排除在國內產業之外。”商務部頒布的《反傾銷產業損害調查規定》第13條進一步解釋:“關聯是指其中的一方直接或間接地控制或影響另一方，或雙方直接或間接地受第三方的控制或影響，或雙方共同直接地或間接地影響第三方等情形。”該解釋與關貿總協定反傾銷措施委員會和反補貼措施委員會聯合專家小組對“關聯”的認定略有不同，后者除認同前者所述關聯形式外，又補充規定:“并且有理由相信或懷疑由于這種關系的結果導致生產商以不同于非關聯當事商的方式行事，才能認定它們是關聯的。”可見，后者認定“關聯”的范圍比我國窄，即并非所有的關聯商都應排除出國內產業范圍，還要視其行為與非關聯方有何不同。我國有必要借鑒這種靈活務實的做法。

2．損害的界定

我國《反傾銷條例》第7條第1款規定:“損害，是指傾銷對已經建立的國內產業造成實質損害或者產生實質損害威脅，或者對建立國內產業造成實質阻礙。” 接著，第8條又規定:“在確定傾銷對國內產業造成的損害時，應當審查下列事項:（一）……（五）……”從我國《反傾銷條例》第7條來看，損害包括實質損害、實質損害威脅和實質阻礙三種情況。這一點與WTO《反傾銷協議》一致，但第8條只是籠統地規定損害應審查的五個事項，并未進一步區分各種損害所應當考察的因素。這一點與WTO《反傾銷協議》不一致。WTO《反傾銷協議》對實質損害和實質損害威脅劃分出不同的審查標準，使各成員國在國內立法時有明確的參考尺度。我國《反傾銷條例》卻混淆了不同損害之間的審查標準。在進行反傾銷調查時， 無論是哪一種類型的損害，都適用同一標準（第8條五個事項）。這樣，就申請方來說可能使其在提起反傾銷申請時對損害類型持模糊認識，缺乏把握；就主管反傾銷調查的國務院主管部門而言，可能會導致審查上的困難或造成不負責任的裁決。因此，應當參照WTO《反傾銷協議》的有關內容，結合我國的實際情況，將不同類型的損害審查標準增補進我國反傾銷法中。

我國《反傾銷條例》中第11條規定“國內產業，是指中華人民共和國國內同類產品的全部生產者，或者其總產量占國內同類產品全部產量的主要部分的生產者”。這里用的是“主要部分”，而WTO《反傾銷協議》則規定為“大部分”，通常認為是50%以上。我國的這一規定比例過高，由于目前國內的生產者在面臨反傾銷時無法做到積極參與申請，以至不能盡快地立案而任由傾銷產品泛濫，在這種情況下，規定為“主要部分”不利于實現對國內產業的有效保護。對此，宜對提起反傾銷申請的國內產業的產量比例略微降低，不用“主要部分”或“大部分”而數量化，如40%左右。這樣可以更大程度的保護國內產業。

3．傾銷與損害的因果關系

傾銷與損害的因果關系是反傾銷成立的重要條件。我國《反傾銷條例》對因果關系這一基本問題未作正面規定。只是，采取反傾銷措施時需要裁定傾銷成立，并由此對國內產業造成損害，間接地要求了傾銷與損害之間存在因果關系，而具有不明確性。而WTO《反傾銷協議》對傾銷與損害之間的因果關系采取了列舉式和排除式相結合的做法，即應當審查提交給當局的所有相關證據，并排除傾銷產品外的、同時對國內產業造成損害的其他因素，如非傾銷價格出口的進口產品的數量和價格、國內需求的減少或消費模式的變化等。WTO《反傾銷協議》的這些規定，值得我國在修改反傾銷法時予以借鑒。

（四）程序規則的完善

1.反傾銷調查

在申請立案時，我國《反傾銷條例》第13條規定：“國內產業或者代表國內產業的自然人、法人或者有關組織（以下統稱申請人），可以依照本條例的規定向商務部提出反傾銷調查的書面申請。”申請人包括“有關組織”和“國內生產者”，這里的組織是何性質，具體又有哪些或哪幾類？是常設性的或臨時性的？具體的標準是什么？最好能夠進一步明確；另一方面，“國內生產者”是否應有所要求呢？在WTO《反傾銷協議》中有量上的規定，我國是否也應進行一定的規范和規定？

我國《反傾銷條例》第27條第（四）項規定了終止反傾銷調查的條件之一——傾銷產品的進口產量可以“忽略不計”時，但什么樣的情況下才是“忽略不計”呢? 顯然應有一個量化標準。

我國《反傾銷條例》在調查程序上缺乏一個嚴格、確切的時間表。無論是從透明度原則還是從科學化的角度，我國在這些方面都應進行完善，明顯與WTO《反傾銷協議》不一致的應予以修正，否則，就難以在反傾銷中充分發揮指導作用，削弱反傾銷法的可預見性。鑒于中國反傾銷機構設置和美國反傾銷體制的相似性，可以借鑒美國制定時間表的方法，結合中國的實際確定反傾銷程序中各步驟的時間表。

中國反傾銷法在證據收集程序中沒有規定抽樣調查分析這一備用程序。WTO《反傾銷協議》允許調查部門對掌握的數據進行抽樣分析，在與有關出口商、生產商或進口商協商的基礎上，將被調查的當事方或產品種類控制在合理范圍內。對審查范圍內的出口商或生產商分別裁定傾銷幅度和反傾銷稅，其后，根據這些廠商的加權平均傾銷幅度或者加權平均正常價值和未單獨審查的出口商或生產商的出口價值之差，確定對審查范圍外的廠商的產品所征收的反傾銷稅。到目前為止，中國已結案的反傾銷案件涉及的出口商或生產商都不算太多，當局對合作的涉案當事人都進行了調查。但是，隨著以后反傾銷案件的增多，難免會出現涉案當事人或產品很多的情況。盡快制定抽樣調查的備用程序，可以為以后的調查提供法律依據，減少調查部門的調查負擔，提高效率。

2.代表第三國的反傾銷行動

代表第三國的反傾銷行動，其指進口國接受第三國申請，向有傾銷行為并給第三國工業造成損害的出口國的傾銷產品進行反傾銷調查。我國在反傾銷立法中未規定該條款，然而它是涉及反傾銷法域外適用的重要問題。WTO《反傾銷協議》第14條對其予以了規定，值得我國借鑒吸收，具體來說，應在將來的《反傾銷法》中做出如下規定:一是代表第三國進行反傾銷訴訟的申請應由要求提出訴訟的第三國當局提出；二是第三國應向提起反傾銷訴訟國提供詳細的必要資料，如有關傾銷商品的價格構成情況和第三國國內產業受傾銷行為損害情況的資料，第三國還應為提起反傾銷訴訟提供一切必要協助；三是反傾銷訴訟提起國必須從整體上考慮傾銷商品對整個第三國產業的實際影響；四是反傾銷訴訟提起國有權決定是否繼續調查該案件。

3.司法審查制度

WTO《反傾銷協議》第13條規定:“為了能夠迅速對最終裁決和本協議第11條規定的有關行政復審決定的行政行為進行審查，每個在國內立法中規定了反傾銷措施的成員國，都應該設有司法的、仲裁的或行政的機構或者程序。該機構或程序應當獨立于負責做出該裁決或復審決定的當局。”可見WTO規則要求各成員國對其行政機構的反傾銷最終裁決及其復審決定應當進行司法審查，而且非常強調審查機構的獨立性。我國《反傾銷條例》在這一點上采用的是雙軌制，不服終裁、復審、是否征收反傾銷稅等決定的，可以依法申請行政復議，也可以依法向人民法院提起訴訟。由于我國《反傾銷條例》對司法審查規定的較為原則，不夠細化，2002年最高人民法院頒布了《關于審理反傾銷行政案件應用法律若干問題的規定》（以下簡稱《應用規定》）。在內容上，它對反傾銷司法審查的審理程序作了詳細規定，涉及受理范圍、管轄、當事方、證據、審查內容和判決方式等問題。《應用規定》提高了我國反傾銷司法審查的國際化水準，推動了采取反傾銷措施行政程序的法治化進程，但有些地方仍需完善。

一是管轄法院。《應用規定》第5條規定第一審反傾銷行政案件由被告所在地高級人民法院指定的中級人民法院或被告所在地高級人民法院管轄。因此，第二審案件由被告所在地高級人民法院或最高人民法院管轄。由于商務部等中央機構設在北京，故實際上反傾銷一審案件由北京市高級人民法院或其指定的北京市中級人民法院管轄。我國加入WTO后，反傾銷行政案件將日益增多，主要由北京市中級人民法院審理該類案件的弊病也將增多。這種安排未能真正滿足專業需求，增加了北京市中級人民法院的負擔，影響司法效率。比較理想的法院管轄模式為:在最高人民法院下設立專門法院如國際貿易法院，由其受理反傾銷調查案件的初審，最高院設國際貿易庭負責二審，這樣可以集中專業法官審理此類技術性強，影響性大的反傾銷案，體現效率和公正，并具有較高的權威性。

二是審查范圍。對反傾銷行政行為的司法審查是僅采取法律審，還是既采取事實審，又采取法律審，WTO不同成員有不同的做法和認識。《應用規定》第6條規定要對被訴反傾銷行政行為的事實問題和法律問題進行合法性審查。比較歐洲法院的司法審查范圍，其一般只注重程序上的審查，對于實體問題，因其涉及復雜的經濟問題，歐洲法院傾向于接受歐共體委員會的結論，因為這是專家的意見。鑒于反傾銷案件自身特點和我國法官現狀，只采取法律審查更符合我國實際，即法院只審查商務部作出反傾銷具體行政行為時，有無程序違法，是否濫用權力，適用和解釋法律有無不當，而不對反傾銷案件中的事實問題進行審查。

綜上所述，我國反傾銷法產生與發展的過程，實際上已經鮮明地昭示了一個國家在實行對外開放中，適度保護本國利益的重要性。反傾銷法是WTO 國際規則的重要組成部分，在實行對外開放的過程中，如果我們只去執行這套規則中的市場準入減讓部分，而不去實施它的自我保護部分，這將表明我們對這套規則的理解與執行都是不完整的，對我國經濟的發展也是有害的。隨著我國經濟的迅猛崛起，國外產品對我國市場傾銷所造成的危害性日益顯露。所以，反傾銷法這個自由貿易條件下的自我保護規則理應受到高度重視，并成為我國市場經濟法律體系的有機組成部分。

參考文獻：

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（責任編輯：呂洪英）