以全面質量管理理念提升銀行監管有效性

提高銀行監管有效性是銀行監管當局的使命，巴塞爾銀行監管委員會頒布的《有效銀行監管核心原則》是銀行監管的國際準繩。中國銀監會自成立以來，不斷吸收、借鑒國際先進監管理念，基本形成了具有國際視野的監管體系框架，但在有效性方面我國銀行的監管與國際標準相比仍存在一定距離。監管當局在努力改進外部環境，營造有效監管良好氛圍的同時，練好內功更不能松懈，全面質量管理為監管當局提供了改進工作的思路、方式和方法。

全面質量管理起源于美國，是以組織全員參與為基礎的質量管理形式，由全面質量控制等逐步演化形成，代表了質量管理發展的最新階段。全面質量管理的內涵一般簡稱“四全管理”。一是全面的質量管理。這是整個組織和部門的重心。二是全過程的管理。以顧客滿意為出發點，對全過程都進行質量管理。三是全員參與的管理。要求組織內所有部門、成員都參與質量管理活動。四是全面的管理方法。全面運用現代管理的各種方法和工具，圍繞質量的提高進行質量管理。

在我國，改革開放之初國有企業便開始引進全面質量管理，但直到20世紀90年代后，全面質量管理才得到企業的普遍運用。目前，有些銀行已經開始運用全面質量管理，如招商銀行通過ISO9001服務質量體系認證，建設銀行引進美國銀行“六西格瑪”管理方法推動零售網點轉型，提升客戶服務滿意度等，我國的稅務、審計等政府部門和醫院、學校等事業單位也開始采用全面質量管理。

當前影響我國銀行監管有效性的主要因素

影響銀行監管有效性的因素由內、外部因素組成。良好的外部環境是有效銀行監管的前提條件，包括穩健和可持續的宏觀經濟政策、發達的公共政策基礎設施、有效的市場約束、高效解決銀行問題的程序和提供適當系統性保護（或公共安全網）的機制等。盡管這些前提條件遠非監管當局所能左右，但這些方面的缺陷卻會削弱監管部門監管的有效實施。從內部因素看，因受人員素質、組織流程、技術手段、信息集成等方面制約，我國銀行監管有效性明顯不足。

人員因素：與專業化的監管要求相差甚遠。銀監會成立之初就提出與國際接軌的風險監管理念，但實踐中廣大基層監管機構仍以機構審批和合規性監管為主，偏重于運動式、整頓式、事后處置式監管。究其原因，最主要因素就是人員意識不到位，素質跟不上。監管人員對監管理念認識不充分，人員業務技能單一，日常監管中對風險的識別、判斷不夠，加之監管人員培訓不足，不能完全掌握和執行全面風險監管的理念和監管方法。

流程因素：監管流程改造滯后于銀行改革步伐。近年來，大型銀行正按照“流程銀行”模型進行改革，但監管部門的相應變革相對滯后。目前，除個別省按照功能監管進行部門設置試點外，大部分銀監局仍然是按照監管對象設置監管部門。一個監管單元對應一家銀行機構的所有部門和業務，其優點是便于掌握監管對象的整體情況。但局限性也很明顯：專業分工不細，不利于提高監管水平；部門監管與“流程銀行”建設背離，導致監管部門對銀行機構非現場監管出現較大偏差。

工具因素：手段和方法的運用尚不夠全面有效。與國際發達國家和地區相比，我國銀行監管手段和方法尤其是持續銀行監管手段還存在一定差距：現場檢查尚未實現制度化，缺乏計劃性、連續性，現場檢查的效率和科技含量不高，獨立性和權威性不夠；非現場監管深度不夠，監測的預警性和可靠性還有待加強；監管合力不強，缺乏有效的信息溝通機制，聯動監管機制不完善。

全面質量管理理念在有效銀行監管中的適用性

影響我國銀行監管有效性的外部因素是監管當局難以左右的，但內部因素則可通過監管當局自身改革和發展予以化解。全面質量管理以其先進的理念和“四全”的優勢，能夠為提高銀行監管當局有效性發揮重要作用。

培養和發動全員參與，解決銀行監管的人員制約因素。全員參與是TQM的基礎。全體工作人員（包括領導人員）的自覺參與是提升監管有效性的基礎和根本所在。同時實施科學、系統的人力資源培養戰略，有效提升人員綜合素質，保障監管目標的有效落實。

實行全過程控制，解決銀行監管的流程和工具制約因素。銀行監管流程是由了解銀行機構情況、評估風險、事先策劃監管工作、確定檢查內容、現場檢查及CAMEL評級、持續的非現場監管等相互銜接的監管步驟組成，清晰的業務流程可以準確界定各崗位職責，規范業務操作，提高銀行監管效率。借鑒全面質量管理理論、程序和方法，使銀行監管全過程都處于受控制狀態，以達到保證和提高監管有效性的目的。

采取戴明循環，解決銀行監管的可持續發展問題。戴明循環是把質量管理過程劃分為P(Plan，計劃)，D(Do，實施)，C(Check，檢查)，A(Action，處理)4個階段，循環推進。全面質量管理強調有組織、有計劃、持續地進行質量改進，不斷滿足變化的市場和客戶的需求，是一個動態管理過程。風險為本的監管本身就是一個持續監管的循環過程。監管工作只有不斷吸收國際先進理念和方法，與時俱進，才能適應銀行業層出不窮的金融創新，推動銀行監管有效性的螺旋上升。

我國銀行監管初步具有實行全面質量管理的條件。全面質量管理的基礎性工作主要包括質量教育、標準化、計量工作、質量信息和質量責任制等，目前我國銀行監管當局已初步具備。一是隨著“四四六”監管理念（即第一個“四”就是通過審慎有效的監管實現四個目標，即保護廣大存款人和消費者的利益，增進市場信心，增進公眾對現代金融的了解，努力減少犯罪。第二個“四”是監管法人、監管風險、監管內控和提高透明度的新監管理念。“六”是指六條監管標準。）的不斷深入，監管部門從基層人員到各級領導都逐步樹立起了有效監管的意識。二是出臺了大量的操作規程和實施辦法，為規范操作提供了統一的標準和準繩。三是初步建立履職考核辦法，為進行全過程的質量控制提供了組織保證、制度保證和責任追究。四是信息化建設及計算機在監管過程中的普遍運用，增強了信息共享與交流，符合TQM中用量化指標分析、判斷的要求。

運用全面質量管理提升銀行監管有效性的設想

實施全面質量管理就是要以質量為中心，把提高監管有效性作為永恒的使命和目標。其核心思想是：以顧客為焦點，把被監管機構和金融消費者作為顧客對待，有效地、高質地提供監管服務，努力提高銀行競爭力，維護金融消費者合法權益；以全員參與為基礎，監管當局內所有部門、所有成員都要參與監管質量管理活動，通過質量教育、質量改進和評價小組活動高質量地完成工作，實現監管目標，提高監管效能；以全程控制為保障，強調監管流程控制和系統控制，推動監管工作流程化、規范化，保證監管服務的優質高效；以持續改進為基本方法，實施戴明循環，持續提高監管質量，不斷提升銀行機構和金融消費者對監管當局的滿意度。

主要步驟

準備階段。一是高層人員的領導和支持。在銀行監管系統實施全面質量管理，首先要有來自于高層人員的領導與支持。銀監會高層人員要充當帶頭人的角色，必須直接且積極地投入，努力構建一個鼓勵變革、創新，為提高監管效率而持續改進質量的組織環境。二是樹立全員監管質量管理意識。自上而下大力宣傳、發動，將銀監會提出的“四四六”監管理念、監管目標和良好監管標準融入監管文化，推動全體員工牢固樹立監管質量控制意識。三是建立明確的權責制。監管當局不同部門和層次的人員都要有明確的質量責任、任務和權限，讓每一個崗位都成為提升監管效能的助推器。高層質量管理側重于質量決策，致力于提升監管效能的方針、目標、政策和計劃，并統一協調各部門各環節的監管活動;中層質量管理則側重于實施高層的質量決策，找出本部門的關鍵或必須解決的事項，更好地履行各自的監管職能;基層質量管理側重于要求員工嚴格地按標準及有關規章制度進行監管操作。

變革階段。主要是進行全過程控制，構造多維質量控制體系，抓住影響監管有效性的幾個關鍵環節。

一是樹立質量標桿，實施標準化監管。標準化是全面質量管理的一項重要內容，對有效銀行監管的影響不能低估。在監管當局實施全方面標準化，能夠降低成本，提高效率。要出臺《監管手冊》，檢查明確市場準入、非現場監管、現場檢查、行政處罰等各個環節的監管標準和操作程序。以監管新理念為引領，以監管新技術為支撐，以監管新流程為規范，實現監管專業化水平的有效提升。

二是改進組織架構，推進功能監管。鑒于當前全面轉為功能監管組織架構尚不具備條件，可在現有架構的基礎上做適當調整，根據監管目標靈活地設立戰略業務單元（SBU），使戰略業務單元與原有的機構監管架構共同形成矩陣式組織架構，橫向與縱向共同發揮合力。戰略業務單元的設置圍繞對監管有效性影響較大的領域，適應了商業銀行“流程銀行”改造新形勢，改變了過去單一式組織架構，增強監管工作效能。

三是優化資源配置，深化風險監管。風險監管要求“高風險、多監管，低風險、少監管”。工作中加強對現場檢查和非現場監測信息的綜合分析和運用；進一步完善CAMELS和ROCA評價體系，持續對被監管機構法人和分支機構實施風險評估；建立金融風險預警系統，綜合運用宏觀和微觀數據信息以及風險評價結果，及早預警單個機構風險和系統性風險。根據風險評估和評價結果，按照風險大小配置人、財、物監管資源，采取不同的監管手段和措施。同時開發計算機系統，確保監管工具和手段的運用上保持連續性、系統性，防止監管當局的工作疏漏。

四是建立質量評價體系，形成良性監管。量化監管工作評價體系，借助被監管對象糾錯率、問題處罰率、損失挽回率、重大問題報告處置率等指標，評價履職充分性；立足監管對象進步度和社會滿意度，考察監管措施的成效；從監管人力投入、工效率和費用率三個方面，綜合考評監管成本效益比。參照量化指標，結合定性分析，建立科學的考評和激勵約束機制。定期對工作情況進行考核評價，并提出具體整改意見，促進監管水平提高。

持續改進階段。一是建立銀行監管有效性的跟蹤評價機制。監管質量管理委員會要按照《有效銀行監管核心原則》對銀行監管的有效性進行持續評估，對提高銀行監管有效性的實施效果進行跟蹤監督評價。建立相應機制保證“銀行監管有效性”自我評估工作的連續性和一致性。二是建立監管質量改進體系。監管質量改進小組的目標是超越現狀，實施戴明循環，持續改進質量。可借鑒美國施恩教授提出的“職業錨”理論，將具有較強參與、創新和管理愿望的人員吸收到監管質量改進小組中。針對監管工作中存在的問題，采取多種手段，尋求突破，解決問題，并及時總結經驗，把改進成果納入新的標準，實行標準化管理，使監管工作質量穩定地控制在新的水平。

（作者單位：中國銀監會徐州監管分局）