美國銀行業資本充足率監管

中國銀監會就新資本協議在中國的實施提出“分類指導，分層推進和分步達標”的原則，要求國際業務占相當比例的商業銀行——中國工商銀行、中國建設銀行、招商銀行和浦發銀行等七家銀行從2010起實施新資本協議，這意味著中國銀行業資本監管將進一步實現國際化。美國是率先實施新資本協議的國家之一，其銀行資本管理經驗可為中國銀行監管和商業銀行資本管理提供參考。

美國銀行業資本充足率監管歷史演變

開創銀行資本充足監管先河者非美國人莫屬。早在1864年，美國金融監管當局就試圖推行系列資本充足措施，當時頒布的《國民銀行法案》基于銀行服務區的人口數量設定了一個靜態的最低資本要求（絕對量），但早期資本充足量化的嘗試因頗具爭議而功敗垂成。1930～1940年間，美國州和聯邦銀行監管當局轉而求助于資本/總資產比率、資本/總存款比率，但兩項指標最終均因無法檢驗銀行真實的資本充足水平而歸于無效。1950年后，學者進行了資產風險調整方法的研究，并提出了相應的資本/風險資產比率，但沒有一種得到普遍接受。因此，在19世紀80年代之前，美國監管當局并沒有對銀行提出量化的資本充足要求。他們實施因銀行而異的非正規的、主觀判斷的評估方式，在對資本充足性審查時，監管當局更多強調銀行的管理能力和貸款組合質量，并不重視資本／資產比率。

實際上，過去普遍認為嚴格的、固定的資本／資產比率與諸多因素決定銀行抵御風險能力的理論互不相容。在1978年美國聯邦存款保險公司的監督審查手冊中明確寫道:“資本比率只能近似反映銀行抵御風險的能力，資本比率高的銀行并不必然比資本比率低的銀行更為穩健。”這表明當時銀行監管當局運用的是基于主觀判斷、因銀行而異的方法來評估銀行資本的充足程度。更重要的是，這種非量化方法的有效性自二戰結束到七十年代并未受到質疑，此間銀行資本比率約為5%～8%，銀行業倒閉數量很少，從表面看銀行業運行穩健。

但美國經濟70年代強差人意的表現使銀行業顯露頹勢，富蘭克林國民銀行（1974年）與賓夕法尼亞第一銀行（1980年）的相繼清盤，證明即使是大銀行也并非固若金湯。之后在高攀的利率和飆升的油價雙重打擊下全球經濟于1981年陷入衰退，與此同時美國銀行破產數量開始上升，銀行資本出現下降。在此情形之下，聯邦管理當局首次提出了明確的監管資本數量要求：地區銀行的核心資本/平均總資產比率不得低于5%，社區銀行不得低于6%。但聯邦儲備委員會、貨幣監理署、存款保險公司對于資本范圍的界定并不一致。美國國會1983年《國際貸款法案》進一步推動了聯邦監管當局明確、統一的監管資本標準的實施，1985年所有銀行，不論大小，最低資本比率統一為5.5%。到1986年，美國監管當局認識到統一核心資本比率缺乏風險敏感性，無法準確衡量銀行業創新、擴張所形成的風險暴露，特別是大機構表外業務隱藏的風險。

美國現行銀行資本監管規定

美國銀行監管機構對銀行風險管理和資本充足率的監督，除資本充足率規定外，主要是以風險為重心的監管程序為主，包括動態、持續的監管，配合實地檢查、場外監管和快速糾正措施以督促銀行積極提升風險管理能力和資本充足率水平。

以風險為核心的銀行監管

為適應金融環境的變化和金融機構風險的加劇，美國金融監控機構采取了以風險為核心的金融監管模型。美國財政部貨幣監理署于1995年12月發布《大型銀行監管手冊》，美聯儲也于1997年8月發布了《大型復雜金融機構的風險監管框架》，均將銀行經營風險最大的業務作為監管重心，旨在提升金融檢查效率。

美聯儲對大型銀行的動態性監管程序分為六個步驟（見表1），目的在于集中監管銀行風險最大的業務，并對銀行風險的識別、衡量、監測和緩釋狀況進行評估。美聯儲在對銀行風險評估時主要對銀行整體風險環境、內部風險管理制度的可靠性、信息系統管理的有效性和各重大業務隱含的風險進行評估，從而決定風險評級，作為制定監管計劃和進行實地檢查的重要依據。

現場檢查

美國金融監管機構進行現場檢查時強調銀行風險管理及內部控制的重要性。美聯儲從1996年起對銀行風險管理及內部控制有效性進行正式監督評級，并將其列為CAMEALS檢查評級“管理能力（M）”的重要評估指標之一。檢查人員對銀行風險管理水平進行評估時，主要考慮以下因素：（1）董事會及高級管理層的積極管理；（2）適當的風險管理政策、操作程序及限額；（3）風險衡量、監控及管理信息系統；（4）完備的內部控制制度等。

另外，銀行資本充足率的最低要求是8%，此比率并未考慮銀行資產組合對風險的分散程度和其他風險情況（利率、流動性、聲譽風險等），監管機構實地檢查時通常會因銀行具體情況要求它們維持高于最低標準的資本充足率。美國銀行監管當局要求核心資本充足率最低為3%，但此標準僅適用于CAMELS評估為“一級”的風險管理卓越的銀行，即風險充分分散、資產質量良好、流動性強、盈利能力佳，其他未獲得一級評級的銀行通常要求核心資本充足率為4%～5%，原因是這些銀行因經營或財務不健全而風險上升。

監管機構監查銀行資本充足率時，除確認申報給監管機構的資本充足率資料的正確性、資本內容和風險加權資產適用數據及計算過程的準確性，確認資本充足率是否滿足最低標準要求外，還要就管理政策的影響、財務狀況、資本改善計劃是否適當和有效實施、撥備覆蓋率、擔保品及保證對信用風險的影響、銀行股票債券市值、超額次級債券和未兌現的投資收益等因素對資本充足率的影響進行深入分析。

快速糾正措施

美國監管當局認為應對資本不足銀行及早采取措施以避免其境況惡化甚至倒閉，自1991年聯邦存款保險公司改進法案通過后，對參加存款保險的銀行根據資本充足情形分為資本良好、資本充足、資本不足、資本顯著不足及資本嚴重不足五類（見表2），依資本不足程度采取相應強制措施，例如更換負責人；對分支機構設立、新業務拓展、資產增長、股利政策、董事監事薪酬、關聯交易進行限制等。這些早期干預以避免銀行資本降低而威脅生存的措施與新巴塞爾協議中第二大支柱——監督審查的規定相似。

場外監管

有關資本充足率的場外監管，銀行須按季度向監管機構匯報資本構成、風險加權資產總額、撥備覆蓋率等資料，除列入美聯儲或聯邦存款保險公司預警系統作為經常性場外監管使用外，監管機構對資本不足銀行加強監管，采取正式或非正式強制監管措施，要求銀行積極提升資本充足率。

美國各監管機構對新巴塞爾協議的觀點

美國三大金融監管機構——美聯儲、貨幣監理署和聯邦存款保險公司對新巴塞爾協議在美國的實施意見并不完全一致，其中貨幣監理署和聯邦存款保險公司對新巴塞爾協議仍持保留態度，三方通過提案制定預告，并對新巴塞爾協議影響進行量化評估，逐步取得了共識。

貨幣監理署

貨幣監理署負責人霍克在2002年舉辦的風險管理協會資本管理研討會指出：（1）新巴塞爾協議的內容過于復雜，對于需要充分理解協議架構和內容的銀行人員、金融監管人員、監管機構和政策制度者，其復雜程度已造成一定障礙；（2）美國銀行業風險管理方式雖有長足進步，但暫時還無法滿足新巴塞爾協議的標準要求；（3）新資本協議不應將巴塞爾委員會認為有效的風險管理制度及觀點強加于銀行，過度干預銀行內部風險管理；（4）過于詳細的規范雖有助于促進國際銀行業資本管理標準統一，但忽略主觀判斷所具有的彈性在金融監管方面的重要性和各國監管水平的差異，將造成不公平競爭；（5）按收入百分比計提操作風險資本不利于操作風險管理良好的銀行，建議由監管機構依各個銀行的風險評估結果而定。

此后，霍克在美國眾議院金融服務委員會的國內國際貨幣政策、貿易和科技小組委員會舉行的聽證會再次表述了以上觀點，認為巴塞爾委員會應對新協議的合理性、可行性和有效性進行再評估。

聯邦存款保險公司

聯邦存款保險公司也對新資本協議可能降低銀行資本水平有所擔憂。該公司董事長多恩#8226;鮑威爾在2003年的眾議院聽證會上指出，聯邦存款保險公司反對一切可能增加存款保險公司制度損失的計提資本措施，對于復雜銀行使用內部系統進行資本配置，監管機構將更難了解其真實的風險狀況。

2003年聯邦存款保險公司發表研究報告——《巴塞爾資本協議的演進：回顧與瞻望》，指出在新資本協議下不同規模銀行適用不同的資本標準將影響銀行間的公平競爭，協議的內部評級細分程度遠超過監管機構的傳統貸款五級分類法，監管機構應積極發展針對大型銀行的新檢查程序，而新資本協議又回到了以判斷為基礎的資本管理規范，只是更為復雜。

2003年4月聯邦存款保險公司發布研究報告《商業貸款的風險資本要求：新資本協議之影響》，舉例說明在高級內部評級法下，違約率在投資級之上，違約損失率較低的貸款，其資本要求可能大幅降低。其中占商業貸款1/3的銀團貸款如果假定其違約損失率在長期平均違約損失率之下，其資本要求可能降低約40%；即使將違約損失率定在經濟景氣時期谷底的水平，資本要求也會減少10%。這反映出對違約損失率的估計和檢驗對銀行及監管機構多么重要。

2003年12月聯邦存款保險公司發表了《新巴塞爾協議對美國銀行資本衡量的影響》報告，其中采用了參加存款保險公司的所有商業銀行19年的歷史資料，估計在采用高級內部評級法下，美國銀行業在不同經濟情況下的平均資本需求，其初步結論為：

（1）銀行風險資本要求預計將大幅降低，與新巴塞爾協議所強調的不大幅改變銀行資本要求的目標相左。

（2）在一般經濟周期的大部分時間，按照新資本協議計算的最低監管資本要求將遠低于《迅速糾正措施》中所要求的資本充足水平。

（3）美國監管機構將面臨在遵循新資本協議資本要求和降低迅速糾正措施效率之間的選擇。

（4）除非銀行監管機構積極監督銀行風險模型的輸入參數，否則批發性貸款的資本要求將隨經濟周期而大幅波動。

美聯儲

美國聯邦儲備委員會是美國銀行業三大監管機構中的新資本協議支持者。美聯儲副主席弗格森在2003年眾議院的聽證會中指出：（1）實施高級內部評級法的成本雖高，但有助于提升銀行風險水平，減少銀行損失，對股東和國家經濟均有益處；（2）對于新資本協議可能對地區銀行和小型銀行不利的置疑，他認為基于成本收益考慮尚不宜采用高級內部評級法，至于是否導致不公平競爭，在立法過程中將仔細調查；（3）有關商業銀行不動產貸款的資本要求是否應該予以降低，他認為除非有實證資料顯示商業不動產的風險已降低，否則不宜減少其資本要求。

有關各界質疑新資本協議可能導致采用新資本協議銀行和未采用新資本協議銀行間部分貸款業務的不公平競爭，美聯儲主席格林斯潘在2004年3月的一場演講中表示，如果有證據顯示新資本協議有扭曲公平競爭之情形，美聯儲將采取措施予以修正，包括可能修改新資本協議在美國實施的法規內容、修訂雙軌適用計劃等。

美聯儲就新資本協議可能導致不公平競爭的議題進行了大量實證研究，已公布的有兩份報告。第一份報告探討了采用新資本協議減少法定資本要求是否會導致采用新協議銀行對未采用新協議銀行的并購增加，實證研究發現，并無明顯證據表明剩余法定資本是推動并購者進行金融并購的主要原因。第二份報告對采用新資本協議銀行對中小企業貸款計提較少資本是否對未采用新協議銀行在中小企業貸款產生不公平競爭，實證資料顯示，社區銀行與大型銀行所經營中小企業貸款的種類及定價方式并不相同，因此采用新協議的大型銀行對社區銀行的中小企業貸款并無重大影響，但該報告也指出，如果大型銀行和社區銀行在相同市場從事相同中小企業貸款業務，將產生不公平競爭問題。

美國實施新資本協議計劃

美國于2003年8月發布了《實施新巴塞爾資本協議的風險資本指引》，主要內容包括：

資本計提采用雙軌制

美國計劃在資本管理中采取雙軌制，國際性大銀行采用信用風險高級內部評級法（AIRB）和操作風險高級衡量法（AMA），其他銀行沿用現行資本衡量方法。

（1）核心銀行。資產2500億美元或資產負債表中外幣資產在100億美元之上的銀行，強制實施AIRB和AMA法。（2）選擇性適用銀行。非核心銀行，但有能力采用風險高級衡量法的，鼓勵其采用AIRB和AMA法。（3）普通銀行。除上述兩類銀行外，其他銀行仍適用巴塞爾I的資本規定，不需要為操作風險計提資本。

美國決定采用雙軌制的原因在于認為從美國現狀來說，實施AIRB和AMA法收益最大，且可降低實施新資本協議的難度；規模居前二十銀行的資產總額和海外暴露頭寸額占美國銀行資產總額和海外暴露頭寸額的大部分；小型銀行和非國際性銀行采用新資本協議效益不高；美國除資本要求外，還有杠桿比率規定和資本計提的迅速糾正措施，符合新資本協議的第二支柱（監督檢查）和第三支柱（市場紀律）的精神。

杠桿比率及迅速糾正措施繼續有效

所有美國銀行除有最低資本要求外，還需繼續遵循現行杠桿比率規定并迅速采取糾正措施。

采用高級法銀行需符合特定標準

采用AIRB和AMA法的銀行，須滿足風險管理基本架構和特定信用風險、操作風險監管的特定標準，同時需要遵守公開披露相關信息的要求。

美國已采用監督審查程序

對于新協議第二支柱監督審查程序，包括要求銀行維持充足的資本和監管當局的早期干預，美國監管機構早已制定相關法規和監管準則，并已實行多年。

采用高級法的銀行需提交實施計劃并確保執行

美國于2007年開始實施新協議，采用AIRB和AMA法的銀行須提出詳細的書面實施計劃和時間表，經董事會批準后，通知其主要監管機構。對于未按實施計劃執行的核心銀行，監管機構將根據銀行的努力程度決定是否采取處罰措施。對于選擇性適用銀行，應向主要監管機構上報其實施計劃和時間表，但在實施時間上給予較大彈性。

過渡期規定

核心銀行和選擇性適用銀行須在正式采取高級法計算風險資本要求前1年獲得主要監管機構核準，自核準后采用兩種方法（雙軌）計算資本要求三年。正式采用高級法后的前兩年銀行應遵守最低資本限制，即第一年用高級法衡量的資本要求不得低于按標準法計算資本的90%，第二年不得低于80%，且前兩年應同時對外披露標準法和高級法計算的資本要求及兩者之間的比率。

（作者單位：特華博士后工作站）