民辦小額信貸組織的發展方向探索

山西臨縣扶貧性基金組織的發展狀況及運作效果

山西省呂梁市臨縣湍水頭鎮是國家級貧困鄉鎮，自然環境惡劣，農民主要靠種植玉米、馬鈴薯等農作物維持生計。2007年底，該鎮共有農戶4342戶，人口15102人，當年農民人均純收入僅1112元。當地有很大一部分農民連進行簡單的再生產，如購買種子、化肥，甚至就學、就醫的資金都籌措不到，對小額信貸的需求十分強烈。但當地農信社信貸業務發展十分緩慢，信貸投放量明顯不足，與農村信貸需求差距甚大。以湍水頭鎮農村信用社為例，到2008年3月底，該社各項存款余額為1843萬元，各項貸款余額為904萬元，存貸差額大都填補了虧損的漏洞。從20世紀90年代初期到2001年，各項貸款基本維持在350萬元左右，2001年的不良貸款占比高達95.7%。

1993年9月，經濟學家茅于軾先生在山西省臨縣湍水頭鎮龍水頭村創辦了具有扶貧和信貸雙重功能的小額信貸組織——民辦扶貧基金會，為解決農民困難，緩解貧困農戶的信貸需求進行了嘗試。2003年9月，茅于軾先生在總結龍水頭基金會運作經驗的基礎上，又在湍水頭鎮另外兩個村湍水頭和小寨上設立了兩個基金會。經過十幾年的發展，三個基金會的基金規模由成立之初的2萬余元，發展到2008年3月底的112萬元。三家基金會貸款余額108萬元，累計發放3352筆，金額882萬元。其中湍水頭基金會貸款余額達到66萬元，累放筆數1338筆，累放金額598萬元；龍水頭基金會貸款余額達到18萬元，累放筆數1577筆，累放金額198元；小寨基金會貸款余額達到24萬元，累放筆數437筆，累放金額86萬元。三個基金會的貸款回收率都在95%以上，基金會收支相抵后略有盈余。

湍水頭鎮三個基金會在取得自身發展的同時，也取得了明顯的社會效益。第一，通過小額信貸這種全新模式，緩解了當地村民的資金緊張，村民們的生產積極性得到有效調動，生產、生活面貌和精神面貌煥然一新，村民的生產方式和生活方式得到改善。第二，基金會依靠信用發放貸款，不需要抵押和擔保，這一小額農貸特點適應了農村居民緊急、小額和分散的需求，切實解決了部分農民貸款難的問題。第三，彌補了農村金融組織支農資金的不足，打破了農村信用社在當地的金融資源壟斷格局，滿足了低收入農戶對資金的需求，一定程度上填補了國有金融退出縣域經濟后形成的金融真空。從1998年到2001年，當地農村信用社沒有新增貸款，直到2008年6月，農信社貸款余額才增加到904萬余元，而扶貧基金會在當地投入資金100萬元，相當于為三村農民人均增加可用資金500元，有效地起到了支農資金的補充作用。第四，有利于規范當地金融秩序，抑制了高利貸行為。據調查，當地的高利貸利息2001年時為月息5%至10%，而目前月息2%至5%，扶貧基金會的“輸血”機制無疑對當地農村的金融穩定起到了作用。第五，增強了村民應對突發事件和抗風險的能力。第六，增強了村民的誠信意識和市場意識，村民的自身素質也得到很大提高。

基金會運作特點及發展趨勢

第一，貸款小額度、短周期。該基金規定，凡申請貸款，每筆一般在幾百元至一千元人民幣之間，最多不超過五千元，期限一般在六個月至一年，最長不能超過二年。之所以限定為小額度短期貸款，是基于基金所在地是貧困地區，村民絕大部分都處于貧困狀態，家庭底子薄，沒有信貸經驗，難以從事大規模的經營活動，只適宜從事風險小、易操作、周期短、見效快的小型項目的實際考慮。以貧困戶為例，此類村民一般將資金用于家庭種植業、養殖業的墊本支出和后續支出，還有的是為外出打工、做小買賣籌措費用等。這些小型借款一般所需貸款金額不大、期限不長，村民還本成功率較高，而且貸款成功后，信貸的示范效應也隨之顯現出來。

第二，貸款無需擔保和抵押。

基金會小額信貸扶貧到戶的貸款，不需要財產抵押和他人擔保。從組織者角度分析，基金貸款本身具備福利性質，信用約束不是很強。從農民角度分析，由于貧困和小生產經營的特性，農民缺少抵押物，同時也得不到外界的擔保。基金貸款由此深受農戶特別是貧困農戶歡迎。

第三，基金規模小，貸款范圍小，道德約束性強。三個基金以村為單位相互獨立，各自負責所在村的小額信貸。由于村的范圍小，農戶數少，農戶之間相互比較了解，基金會在審查貸款時能夠做到全面、可信和充分，嚴格的貸款制度相當于對貸款進行完整的可行性論證。貸款農戶之間也能夠自愿進行互相幫助、互相監督，使貸款風險降到了最低，并能按時收回，可持續地發展下去。同時這也在一定程度上保證了在貸款總數一定的情況下，可以使較多的農戶獲得貸款，從而實現了一定程度上的公平。另外，由于貸款范圍較小，以下措施很容易執行，使道德約束得以強化，保證了貸款的安全：一是貸款對象以家庭為單位執行，家庭成員聯合簽字。二是貸款和借款者的信用、品德掛鉤，基金會要求借款戶要文明禮貌，對違法亂紀者不予貸款。三是開展信用戶評定活動，對信用戶優先貸款，對未按期還款戶張榜公開。四是開展“誠信節活動”，營造誠實守信的氛圍，增進了村民的信用意識。這些活動給信用借款者及其家庭帶來了較高的社會評價和心理收益，在提高了借款者還款自覺性的同時，也起到了公示先進的激勵效果。

第四，信息公開，運作透明。扶貧基金會的一個突出特點是公開扶貧基金會運作情況。通過透明運作、公開操作來保障公平原則的實現。其主要活動有：公布扶貧基金會管理條例，信用借款戶的十項要求及信用戶、非信用戶的確定和處理情況等；公布信用戶、非信用戶名單，公開借款賬和扶貧資金發放情況；公開享受教育扶貧補助的教師名單等。在為特困戶發放困難補助時，由扶貧基金會的管理人員公布困難補助的發放額度和發放辦法。在接受申請人的申請后，組織群眾對補助對象進行評議，并投票推薦出幫扶對象，然后公開發放扶貧補助。

第五，建立賠償制度，實行責任均擔。在風險貸款的責任追究上規定借款戶因故無力償還時，借款戶要寫出申請，由管理人員審查，湍水頭鎮鎮長審核，茅于軾先生批準，方可免去借款本利的50%，其余50%由管理小組按比例賠付。這樣一來，就形成了管理人員與基金運行的一致性，對基金的管理實行責任到人，按章追究，減少了放貸中的隨意性，為資金安全增加了較為堅固的“防火墻”。

從扶貧基金會的發展歷程看，經歷了以下幾個轉變：

第一，基金來源由無息向有息轉變。從基金成立到1998年8月，扶貧基金會處于緩慢發展階段。這一階段基金全部來自無償捐贈。到1998年8月共有31位自愿人和團體捐贈基金51筆，金額達36240元。1998年8月，隨著農民信貸需求不斷增長，無償援助、捐贈逐漸不能滿足貸款需求，使基金陷入勉強維持的困境。為更有效地激活基金活力，茅于軾先生拓展了基金的來源渠道，由單純的接收捐贈發展到給部分出資人付息。付息基金的引入，使基金規模迅速擴張。到2001年9月，基金總額達到131530.5元，其中無息基金60570.5元，付息基金65960元，利息結轉

5000元，付息基金占比達50.15%，1998年8月到2001年9月的三年間吸收的付息基金數額超過了扶貧基金會成立八年來接收的無償捐贈資金數額。到2008年3月底，三個扶貧基金會的基金規模達到112萬元元，其中無息基金61萬元，占54%；付息基金51萬元，占46%。

第二，基金運用由非生產性向生產性轉變。基金會成立之初，農民看病、農民子弟上學等非生產性幫貧貸款占30%左右。隨著基金會的發展，非生產性貸款增逐步減少，生產性貸款占比逐步加大。截至2008年3月底，農民看病貸款76萬元，占9%；教育貸款55萬元，占比6%；生產性貸款達751萬元，占比為85%。

第三，貸款利率水平由低向高轉變。2006年1月1日以前，生產性貸款的利率為12%，目前提高到18%。看病、上學等非生產性貸款2005年1月1日前免息，以后和生產性貸款執行統一利率。

基金會發展中值得思考的幾個問題

扶貧性基金是否可以商業化經營。經調查我們認為，作為扶貧性質的小額信貸機構，其首要目的是扶貧，這是毋庸置疑的；但扶貧和商業化經營并不矛盾。可以說，商業化經營是手段，扶貧是目的。小額信貸機構不是對資金需求者進行簡單的慈善性捐助，而是期望通過商業性貸款，提高借款人的生產能力并產生商業性回報，從而實現小額信貸機構的自我維持和商業上的可持續性發展，同時也實現小額信貸扶貧的目的。

湍水頭鎮三家扶貧基金會的運作實踐也充分證明了這一點。基金資金來源從無償捐贈到付息基金引入的轉變，印證了扶貧基金的商業化趨勢。自1998年以后，基金會開始由單純的接收無償捐贈，發展為按月息6%給部分出資人付息，引進市場化經營方式，使基金得到快速發展，到2001年，付息基金占比達到50.15%，基金規模是前八年的3.6倍多。到2005年付息基金占比進一步上升為78.78%后，基金規模擴大為近130萬元，比1998～2001年增長近9倍。這種階梯式的發展，主要在于其發展逐步拉近了與市場的距離。如果單純依靠無償捐贈，單一進行無息扶貧，就無法保障基金的可持續發展，最終走向資不抵債。湍水頭鎮民辦扶貧基金會在付息基金、計息貸款的使用管理中以息付息、以息促轉、以息扶貧的機制，不僅有利于基金的健康運轉，也再次體現了扶貧基金會扶貧濟困的根本宗旨。

基金會高利率是否合理。目前臨縣扶貧基金的利率高達18%，這樣高的利率是否合理呢，調查后我們認為是合理的。這是因為，小額信貸不是無償的救濟款，而是一種扶貧信貸，大部分資金來源是付息資金，因此就不但要還本付息，而且利息率還應該比農業銀行、農村信用社的利率要高一些，但要低于高利貸利率。首先，較高利率才能使小額貸款真正到達村民中的比較貧困者手中;其次，較高利率才能使貸款者產生精心經營的壓力與動力;其三，較高利率才能解決高違約率問題。實踐證明，低利率是導致高違約的重要原因之一。其四，較高利率才能覆蓋小額信貸的成本。其五，貧困農戶對較高利率貸款還是歡迎的。一方面，村民和貧困農民無法獲得低利率貸款；另一方面，基金貸款利率畢竟大大低于高利貸利率。另外，村民對使用利率較高的小額信貸前就普遍產生了預期收益，能夠付得起利息。

小額信貸組織能否吸收儲蓄存款。從臨縣扶貧基金會的實踐看，雖然基金會的啟動靠的是捐助資金，但客觀上來自捐助者的資金會越來越少，這就需要小額信貸機構必須尋找新的資金來源。我們調查后認為，一方面，小額信貸機構可以進行機構創新，在此基礎上吸引投資者入股，解決一部分資金來源問題；另一方面，如果合理限定存款的范圍，小額信貸組織可以吸收存款。這不僅不會造成存款損失，出現金融風險，而且存款者還會得到一定的收益。理由是：第一，絕大多數貧困農民是講信用的。孟加拉國和我國這幾年的扶貧實踐都證明，貧困農戶使用小額信貸的還貸率在99%以上，臨縣湍水頭三個扶貧基金還貸率也在95%以上。從信譽發展史來看，在大家都貧困的情況下，社會信譽普遍較好；當社會經濟獲得一定的發展，先富裕起來的一部分人的信譽變壞；而當社會繼續發展，法制逐步健全以后，信譽變壞的那部分先富裕者迫于法制，而不得不從壞變好。因此，指責貧困農戶還貸信譽差，是不符合事實的。第二，由于小額扶貧信貸組織規模小，服務范圍小，由于道德約束，很難出現不還款風險，即使萬一出現，也會限制在很小的范圍之內。第三，只要加強管理，作為小額信貸組織的扶貧基金會完全可以盈利，因此存款者可以得到一定的資金回報。

民辦小額信貸組織的發展方向

經過調查我們認為，對于民辦扶貧性質的小額信貸組織來講，應向以下幾個方面發展：

機構合法化。目前，全國絕大多數的小額扶貧信貸機構處于不合法、不規范的狀況。湍水頭鎮龍水頭村等三家扶貧基金會為民間自發組織設立，其籌集資金的方式和基金運用都找不到法律依據。由于政策規定不明確，目前三家扶貧基金會均未取得有權部門批準設立的許可。國家或相關部門要針對扶貧基金會的特征盡快制定適應其規范發展的法律法規，準確定位扶貧基金會籌資與非法金融的界限，明確規定其運作方式和歸口管理部門，將扶貧基金會的運作納入法制化、規范化軌道，納入金融監管范圍，為扶貧基金會構筑一個合法規范的活動平臺。

經營商業化。民辦小額信貸組織無論是公益性的還是商業性的，均是由于推動低收入地區脫貧解困的社會需要而產生的，但是推動低收入者脫貧是一個持續漸進的過程，因此需要一個持續的小額信貸組織存在。公益性小額信貸組織的持續性雖然是指低收入人群從小額信貸中獲得更多的利益從而可以持續地發展，但這依賴于政府或者捐助者的持續支持。就現實情況而言，這種支持是難以持續的。因此民辦小額信貸組織應以商業化的小額信貸為主導，以商業化經營手段，以合理的市場方式去防范、規避交易風險，并取得一定的盈利，從而達到小額信貸組織的可持續發展，以便能持續地推動低收入者的脫貧致富。

利率市場化。利率市場化是小額信貸組織可持續發展的重要基礎。臨縣扶貧基金會的運作實踐證明，利率市場化可以促使小額信貸組織進行合理的貸款定價，有利于利用貸款利率篩選小額信貸客戶，使貸款利率覆蓋貸款的交易成本和風險成本，促進小額信貸組織可持續發展，增加項目的可持續性，最終達到長期扶貧的目的。當然利率市場化并不是說利率制定可以隨心所欲，人民銀行必須加強對利率的監管，貸款利率必須低于高利貸利率。

資金來源多元化。多元化的資金來源是小額信貸組織開展經營的基礎。聯合國在有關決議案中把小額貸款、儲蓄、保險、匯款等都納入了小額信貸的范疇，許多學者也認為，小額儲蓄等業務為貧困和中低收入居民提供了儲蓄工具，有利于增強這些客戶抵抗風險的能力。從國際上看，小額信貸的資金來源一般主要有以下途徑:一是自有資本;二是國際多邊機構和雙邊合作機構的捐贈資金和軟貸款（softloans）;三是財政資金和中央銀行貸款;四是商業銀行或開發性金融機構作為批發機構提供轉貸資金。

組織小型化。臨縣民辦扶貧基金會的運作實踐表明，組織機構小型化是民辦小額扶貧信貸機構防范風險的重要保證。因此，扶貧小額信貸組織可以在各貧困地區普及推廣，但必須規模較小，相互獨立。規模以一個機構覆蓋一個村為宜。小額信貸組織貸款、還款都在村內進行，需要的時間和精力不多；對貸款農戶貸款審批手續雖然多，但農戶之間都相互了解各自的情況，又是在村里進行，可以利用休息時間進行，需要經費相對較少；對貸款農戶的監督，都可以在日常交往中進行，不需要專門的時間和經費。這樣不僅降低了各類信貸風險，也降低了貸款組織的操作成本，有利于小額貸款組織的可持續發展。

管理科學化。所有國家無數的經驗都說明民辦小額信貸機構是否能獲得資金或成功運作，關鍵因素在領導水平、人力資源的素質和管理質量。研究表明，要實現財務的可持續性，除利率等因素外，重要的是機構管理水平，這兩者是緊密相關聯的。制約小額信貸項目健康持續發展的管理制度因素最主要的有兩個方面。一是組織制度安排，二是管理制度和能力。因此需要加強對小額信貸組織從業人員的培訓，提高小額信貸管理人員素質。督促小額信貸機構建立一套完整的管理制度和運行機制，通過制度和道德約束，降低操作人員的違約風險和操作風險。

（作者單位：中國人民銀行太原中心支行）