新疆中小商業銀行資本監管的實踐與啟示

銀行資本監管是指監管當局通過運用監管手段促使商業銀行保持資本充足，嚴防資不抵債情況發生，它是當今世界監管當局對商業銀行實施審慎監管的核心內容之一。在我國，由于受發展時間、地域、政策等因素的影響，中小商業銀行屬于整個銀行體系中相對脆弱的部分。因此，對其實施嚴格的資本監管有利于維護銀行體系穩定、提升銀行業的核心競爭力。

新疆中小商業銀行實施資本監管的實踐

新疆銀監局成立以來，對地方中小商業銀行（含城市信用社）的資本監管進行了重點探索和實踐，積累了寶貴的經驗。

新疆中小商業銀行資本充足狀況

新疆有烏魯木齊和克拉瑪依兩家城市商業銀行（以下簡稱“城商行”），在哈密、奎屯和庫爾勒設有3家城市信用社法人機構（以下簡稱“城信社”）。按照銀監會《商業銀行資本充足率管理辦法》口徑計算，兩家城商行的資本凈額14.51億元，加權風險資產171.80億元，加權平均資本充足率8.44%，較新疆銀監局成立之初增加9個百分點（因2003年末《資本充足率管理辦法》尚未實施，此數為還原測算數，下同）；3家城信社資本凈額1.95億元，加權風險資產29.28億元，加權平均資本充足率6.67%，較新疆銀監局成立之時增加約10個百分點。

對新疆中小商業銀行分類實施資本監管的情況

針對資本嚴重不足的城市信用社，堅決實施市場退出。新疆銀監局成立后，針對克孜勒蘇、博爾塔拉、昌吉州4家嚴重資不抵債的城信社的退市問題，依照《金融機構撤銷條例》，借鑒內地相關地區的成熟經驗、做法，結合實際，并在克孜勒蘇、博爾塔拉、昌吉州人民政府的共同努力下，提出了“程序完善、手續完備、操作規范”的總要求，全面啟動、認真實施了4家城信社的退市工作，實現了四家嚴重資不抵債城信社的成功退市，凈化了地方金融環境，保證了地方金融秩序穩定。

針對資本不足的城信社、城商行，根據銀監會提出的“準確分類、提足準備、做實利潤、資本充足率達標”的思路實施資本監管。新疆銀監局持續督促被監管機構落實中國銀監會資本監管政策，加快風險資產處置和增資擴股工作步伐。針對資產質量差、資本充足率不達標的中小銀行機構，新疆銀監局對其分紅、開展高風險業務和增設新的網點機構實施限制政策。新疆銀監局將風險處置和有效監管相結合，經過多年的努力明顯改善了新疆中小商業銀行的資本充足率狀況。截至2008年6月末，轄內中小商業銀行（2家城商行和3家城信社）平均不良貸款率為7.16％，資本充足率為8.19％，兩項指標較新疆銀監局成立之初均有明顯改善。

針對資本充足、經營良好的地方性中小金融機構，積極促其發展，把符合條件的城市信用社重組為地方商業銀行。經多方努力，克拉瑪依在整合原有兩家城市信用社的基礎上，組建了單一法人機構的城市信用社，并經增資擴股后，于2006年6月改制成為“克拉瑪依市商業銀行”。在監管部門的持續監管下，該銀行公司治理逐步完善，資產規模逐步擴大，不良資產率始終保持在較低水平，各項業務經營和發展開始步入良性發展的軌道。

中小商業銀行資本監管中存在的主要問題

銀行方面

治理結構不完善，資本監管缺乏必要的微觀基礎；商業銀行缺乏內在動因，資本管理意識缺失。良好的治理結構是資本監管得以有效實施的微觀制度保障。當前新疆中小商業銀行內部治理結構方面的弊端，突出表現在產權安排（地方政府財政股權的參與）、高管人員的任命和管理、政策目標等方面。近幾年來，盡管在監管部門的要求下，這些中小銀行逐步實施增資擴股計劃，資本充足率有所提高。但中小商業銀行并沒有真正樹立起資本管理的意識，董事會和高級管理人員的資本管理意識和資本約束意識較差。

資本現狀堪憂，資本充足率普遍較低。由于歷史遺留問題，加之長期缺乏資本管理意識，一味追求規模擴張，資本補充速度跟不上資產擴張速度，新疆中小商業銀行的資本充足率普遍較低。按照《商業銀行資本充足率管理辦法》的規定，新疆僅有2家城商行和1家城信社賬面資本充足率達到了8%的最低監管要求。此外，近年來新疆中小商業銀行風險處置的主要方式是土地資產置換。由于所換入的土地資產變現能力差，可利用價值不高，若將“土地置換”因素剔除，新疆部分中小商業銀行的實際資本充足率將遠低于8%的最低監管要求。

資本結構單一，缺乏資本補充的有效渠道。從內部來看，新疆中小商業銀行自身的資本積累能力和盈利能力普遍較弱，缺乏足夠的“造血”功能，依靠利潤轉增資本的能力受到很大限制。從外部增資的情況來看，又缺乏足夠的“供血”功能。受許多客觀條件的約束，新疆中小商業銀行采用上市和發行次級債等手段并不現實；從增資擴股情況來看，盡管一些境內外投資者有投資入股意愿，但由于新疆多數中小商業銀行資本收益率、每股凈資產過低，使得其很難獲得較高的資本溢價有效補充資本。

資本管理能力弱，缺乏有效的資本管理手段和方法。與國內外許多現代商業銀行相比，新疆中小商業銀行資本管理能力較弱。首先是觀念，表現在對銀行風險與資本之間關系的認識不夠清晰，缺乏對資本充足率的分析和預測，不能根據實際對資本進行有效配置，把承擔的風險和需要的資本有機聯系起來，也未能將資本分配和績效考核掛鉤；其次是體制，沒有構建科學的資本管理體系，也沒有形成統一的資本管理機制；再次是科技，資本管理的技術手段比較落后，監管資本的計量仍然靠經驗為主，在對客戶信用評級過程中，沒有建立可以量化的數據模型，使得商業銀行對客戶違約概率的計算等都存在較大困難。

監管方面

資本監管技術、手段相對落后，事前監管和事后處罰不到位。目前，對新疆中小商業銀行資本充足率的監管，只能通過非現場監管報表和現場檢查手段來監測，難以適時動態地監測中小商業銀行的風險和覆蓋風險所需的資本、科學地評估銀行資本實際充足程度。而在監管過程中，以法律形式確定的限制對中小銀行的事前監管也未發揮作用，究其原因，一方面是缺乏事后懲罰，銀行長期以來對監管要求采取拖的辦法，尋找多種理由解釋；另一方面是銀行偏重資產規模的擴張，而在內部績效考核上缺乏資本約束。

中小商業銀行資本監管的啟示

強化對資本監管認識，處理好三個關系。

一是資本監管與支持發展的關系。一方面要求中小銀行繼續建立和完善其資本補充機制;另一方面，允許資本不足的中小銀行合理把握尺度，有條件地擴大經營規模。二是資本管理與業務發展的關系。資本管理要求銀行在資本和業務發展之間尋求一個平衡點，使業務的開展既符合資本監管的要求，同時又有利于銀行收益的最大化。基于此，要幫助中小商業銀行提高資本管理和風險管理水平，把業務發展、資本管理和風險管理有機結合起來，建成資本結構合理、風險可控、業務持續發展的良好銀行。三是資本監管、資本管理與股東利益的關系。資本管理要求銀行合理配置資本，提高資本的使用效率，使股東的利益最大化，但這種最大化是長期利益的最大化，可能并不符合部分股東的短期利益。因此，必須處理好股東短期利益和長期利益的關系，同時也要處理好資本監管要求與股東短期利益相悖的關系，使資本監管、資本管理和股東利益協調一致，不斷增強銀行資本實力，提高抵御風險能力，確保穩健經營和健康發展。

強化資本約束意識，建立以經濟資本為核心的風險管理架構

拓寬資本補充渠道，優化資本結構。解決部分機構資本不足最直接的辦法是拓寬其資本補充渠道，增加核心資本和附屬資本。增資擴股是增加核心資本較現實的選擇之一，須堅持股權分散化、多元化、合理化的原則，嚴格股東資格條件，保持董事會成員相對穩定。此外，引進境外戰略投資者也是一種一舉多得的方式，既可以解決資本金不足的問題，又可以引進境外銀行先進的管理理念、管理技術、管理方式等。而實現持續性盈利也是增加核心資本的較好方式，這需要中小商業銀行不斷提高風險管理水平，增強持續盈利能力。

完善治理結構，構建資本自我約束的組織體系。在中小商業銀行產權制度改革和公司治理建設中，股權既不能過于集中，也不宜過分分散，要逐步減少政府股權，實現重大決策權和董事、監事的選舉權回歸股東。一是要通過改善公司治理筑就資本約束的組織體系，防止為了按期達標而弄虛作假的“道德風險”。二是要明確股東責任，喚醒股東意識。要明確股東對銀行資本充足率負有的責任，對資本充足率不達標的中小商業銀行嚴禁分紅，并要求股東及時補充資本，如未在規定的時間內補足，監管當局有權予以接管或促成重組，從而早期防止股東將經營失敗成本轉嫁，真正落實股東的責任。

加強信息披露，增強市場約束。社會監督是金融監管的必要補充，對此，巴塞爾新資本協議中明確要求商業銀行在適用范圍、資本構成、風險暴露的評估管理和資本充足率四個方面進行定量及定性的信息披露。符合信息披露條件的中小商業銀行必須據此向社會公開披露有關信息，主動接受社會監督，保證中小商業銀行的健康、可持續發展。加強中介機構建設，繼續推進中小商業銀行年報披露，增強市場的風險意識和選擇能力，繼續強化對中小商業銀行及其高管人員的市場約束。

強化資本監管手段，建立以資本監管為核心的風險監管制度

更新監管理念，改進監管方式。監管部門要進一步樹立資本監管、風險監管的理念，用資本去約束銀行風險和規模擴張沖動，將風險控制在合理限度，確保中小商業銀行穩健經營和健康發展。同時，要改進監管方式，對于風險程度高、資本達不到監管要求的機構要求其制定明確的資本補充計劃，報監管部門批準后嚴格執行。要把資本充足率是否達標作為考核高級管理人員履職情況的重要指標，通過采取業務準入、分支機構設立和股東分紅限制等手段，使資本監管各項要求真正落到實處。

完善監管方法和技術，建立資本充足性評估體系。監管部門應當對風險進行量化，建立相應的風險評估和量化模型，根據機構承受的風險大小來確定其應保有的資本數量。從現實的情況看，對新疆轄區內城市信用社和烏魯木齊市商業銀行的資本監管，應主要執行《商業銀行資本充足率管理暫行辦法》的各項規定，制定到2008年底資本充足率的達標計劃；對資本充足、資產質量較好、經營管理規范的克拉瑪依市商業銀行可以考慮參照《新資本協議》的有關內容，借鑒國內先進股份制商業銀行的做法，嘗試強化數據和IT等風險管理基礎設施建設、促進風險計量技術的改進、推動風險管理組織框架和政策流程的完善。

督促和指導中小商業銀行建立以經濟資本為核心的績效考核體系。筆者認為，監管部門應要求中小商業銀行在考核分支機構的績效時引入經濟資本的概念，并將其融入到績效考核體系之中。初步設想是引入風險調整資本收益率的概念。這是美國信孚銀行首先創造，并作為一種風險管理手段，運用到銀行經營管理中，隨后經過多次改進，最終成為目前西方商業銀行普遍應用的風險管理的核心方法之一。目前，新疆中小商業銀行尚不能準確計量經濟資本，但在前面的論述中已經說明了監管資本應當大于或等于經濟資本，監管資本逐漸趨近經濟資本。因此，完全可以把監管資本作為經濟資本的近似值來處理，這樣既避免了目前新疆中小商業銀行尚無能力確定經濟資本的困境，同時又把風險納入了績效考核的范疇，從而初步建立起以經濟資本為核心的績效考評體系。

（作者單位：中國銀監會新疆監管局）