國(guó)家減震器

在屢屢出現(xiàn)的災(zāi)害面前，中國(guó)政府開(kāi)始完善自己的災(zāi)害應(yīng)急機(jī)制

5月18日中午，四川綿竹漢旺鎮(zhèn)東風(fēng)汽輪機(jī)廠葉片分廠技術(shù)樓前，7名來(lái)自香港救援隊(duì)的成員正全副武裝進(jìn)行搜救，眼前這棟原本5層高的大樓已被地震夷為廢墟。此時(shí)，距離汶川地震發(fā)生剛好6天。

救援隊(duì)于5月15號(hào)凌晨趕到成都，隨即轉(zhuǎn)至受災(zāi)嚴(yán)重的漢旺鎮(zhèn)。他們趕到東汽葉片分廠技術(shù)樓之前，當(dāng)?shù)鼐仍藛T制定的救援方案是先爆破掉殘存的樓體，而后再進(jìn)行施救。香港救援隊(duì)來(lái)到之后，徹底否定了這個(gè)方案。他們派人實(shí)地勘察后認(rèn)為，爆破反而會(huì)加大救援難度，在維持現(xiàn)狀的情況下實(shí)施救援，危險(xiǎn)性并不大。

下到廢墟中的7名香港救援隊(duì)員，有一位明顯與眾不同——右手緊握一紅色警報(bào)裝置。他的身份是安全員，負(fù)責(zé)隨時(shí)觀察現(xiàn)場(chǎng)潛伏的各種危險(xiǎn)，一旦感覺(jué)不妙，他會(huì)即刻按下手中的警報(bào)裝置，第一時(shí)間提醒搜救隊(duì)員躲避危險(xiǎn)。

當(dāng)天的救援一直持續(xù)至下午5時(shí)多，地震發(fā)生前在樓里開(kāi)會(huì)的21名技術(shù)和管理人員的尸體全部找到。

盡管并未搶救出生還者，這支香港救援隊(duì)仍然展示出了專業(yè)高效的救援能力。事實(shí)上，在世界各國(guó)進(jìn)行的救災(zāi)行動(dòng)中，第一時(shí)間將這樣的專業(yè)救援力量投入搶險(xiǎn)正是挽救災(zāi)民生命、減少災(zāi)害損失的重要一環(huán)。而做到這一點(diǎn)，依賴于在平時(shí)建立起一套完善的災(zāi)害應(yīng)急機(jī)制，能夠?qū)⒏鞣N救援力量迅速加以動(dòng)員。

綜合減災(zāi)

王昂生20多年來(lái)就在呼吁建立這樣一套國(guó)家應(yīng)付突發(fā)災(zāi)害的應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制。作為中國(guó)科學(xué)院減災(zāi)中心主任，他曾為此多次上書國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人。

1975年臺(tái)風(fēng)造成了河南駐馬店地區(qū)連降暴雨，暴雨導(dǎo)致了駐馬店地區(qū)的板橋、石漫灘兩座大型水庫(kù)相繼崩潰，駐馬店地區(qū)的10個(gè)縣(鎮(zhèn))盡成澤國(guó)，受災(zāi)人數(shù)上千萬(wàn)。令人痛心的是，由于當(dāng)時(shí)落后的通訊手段，有關(guān)部門3日后才從香港的報(bào)紙上獲悉河南水庫(kù)垮壩的消息。

受這場(chǎng)災(zāi)難的觸動(dòng)，時(shí)年36歲的王昂生大膽提出，建立災(zāi)害防御部，把相關(guān)政府部門以及分散在各部之下的相關(guān)科研機(jī)構(gòu)集中起來(lái)，應(yīng)對(duì)國(guó)家災(zāi)害。

1987年在意大利做訪學(xué)學(xué)者的王昂生就這個(gè)問(wèn)題再次上書當(dāng)時(shí)的國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人，隨后接到了中科院院長(zhǎng)周光召要他回國(guó)落實(shí)建議的電話。為了積極響應(yīng)聯(lián)合國(guó)的減災(zāi)十年，中國(guó)于1989年4月成立了中國(guó)國(guó)際減災(zāi)十年委員會(huì)，后更名為“國(guó)家減災(zāi)委員會(huì)”。王昂生在長(zhǎng)達(dá)15年的時(shí)間出任該委員會(huì)的專家組組長(zhǎng)，不過(guò)他發(fā)現(xiàn)，當(dāng)時(shí)的國(guó)家減災(zāi)委并不是實(shí)體機(jī)構(gòu)，缺乏專門的經(jīng)費(fèi)保障，王昂生最初設(shè)想的試圖以這個(gè)機(jī)構(gòu)作為領(lǐng)頭羊整合所有和減災(zāi)相關(guān)的部門就變得異常困難。而王昂生呼吁建立的“中國(guó)減災(zāi)中心”，最終以“民政部國(guó)家減災(zāi)中心”的形式成立。這和王昂生所冀望的相差甚遠(yuǎn)，畢竟民政部的級(jí)別不足以統(tǒng)轄其他部門。

在王昂生看來(lái)，中國(guó)是世界災(zāi)害多發(fā)的國(guó)家，而國(guó)家現(xiàn)在也有了相當(dāng)?shù)膶?shí)力，問(wèn)題是要集中全國(guó)的力量，把幾十萬(wàn)相關(guān)的人集中在一起做這個(gè)事情。

建立完善中國(guó)減災(zāi)體系的期望正隨著中國(guó)在一次次災(zāi)害后的反思而逐步成為現(xiàn)實(shí)。SARS過(guò)后，中國(guó)政府開(kāi)始建立全國(guó)應(yīng)急體系建設(shè)。2005年1月，《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》經(jīng)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議討論通過(guò)，年末成立了國(guó)務(wù)院應(yīng)急管理辦公室。2006年以來(lái)，中國(guó)各地基本上完成了圍繞國(guó)務(wù)院《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》制定了各地突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案。在此基礎(chǔ)上，2007年8月，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》。

國(guó)務(wù)院參事、國(guó)務(wù)院應(yīng)急專家組組長(zhǎng)閃淳昌向媒體表示，中國(guó)此次對(duì)四川地震的反應(yīng)快速、透明，很大程度上是因?yàn)槲×?003年非典風(fēng)波的教訓(xùn)。“非典之后我們認(rèn)識(shí)到，應(yīng)該建立一種應(yīng)急機(jī)制，這種機(jī)制不光要用來(lái)應(yīng)對(duì)衛(wèi)生事件，還要應(yīng)對(duì)各種社會(huì)問(wèn)題，包括自然災(zāi)害。”

汶川地震后，王昂生進(jìn)一步完善了自己關(guān)于減災(zāi)應(yīng)急的系統(tǒng)架構(gòu)。“我所希望的，是依托現(xiàn)有資源組建中國(guó)的減災(zāi)應(yīng)急部。”王昂生說(shuō)。他的體系涉及三個(gè)方面；一是在政府機(jī)構(gòu)層面調(diào)整，綜合與減災(zāi)直接相關(guān)的九個(gè)部門——國(guó)務(wù)院應(yīng)急辦、中國(guó)氣象局、國(guó)家地震局、水利部、林業(yè)部、農(nóng)業(yè)部、民政部以及海洋局，實(shí)現(xiàn)“九龍治災(zāi)”的局面，其二是建立減災(zāi)應(yīng)急科學(xué)院，其三是完善減災(zāi)相關(guān)的教育配套，比如建立專門的減災(zāi)應(yīng)急大學(xué)，這些學(xué)院不僅負(fù)責(zé)培養(yǎng)精通減災(zāi)科學(xué)的人才，還負(fù)責(zé)面向大眾培訓(xùn)相關(guān)的災(zāi)害預(yù)防以及自救等知識(shí)。

王昂生倡議多年的“綜合治災(zāi)”的思路，對(duì)于不斷經(jīng)受大災(zāi)大難考驗(yàn)的中國(guó)應(yīng)急機(jī)制確實(shí)有可資借鑒之處。目前，各級(jí)政府下屬的專門應(yīng)急辦公室只是一種協(xié)調(diào)性機(jī)構(gòu)，還不能真正具有統(tǒng)一組織、指揮和協(xié)調(diào)各種突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作。在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作中還存在以部門職能為中心的部門主義傾向，缺少單一的應(yīng)急指揮組織管理系統(tǒng)。

對(duì)此條塊分割帶來(lái)的應(yīng)急系統(tǒng)的缺陷，也有專家建議，由于機(jī)構(gòu)改革的復(fù)雜性，可將各級(jí)應(yīng)急辦公室或機(jī)構(gòu)改為實(shí)體性的應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一行使各項(xiàng)應(yīng)急指揮職權(quán)。一旦有災(zāi)，不論發(fā)生在何時(shí)、何地，依靠統(tǒng)一集中的應(yīng)急指揮系統(tǒng)立即投入應(yīng)急救災(zāi)活動(dòng)，第一時(shí)間內(nèi)將突發(fā)事件控制在萌芽狀態(tài)，提高應(yīng)急工作效率。

5月23日，全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)吳邦國(guó)表示要“研究修改《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》、《防震減災(zāi)法》等相關(guān)法律法規(guī)，增強(qiáng)針對(duì)性和可操作性”。由于2007年8月30日由十屆全國(guó)人大常委會(huì)正式通過(guò)的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》實(shí)施至今不足7個(gè)月，如果該法修訂計(jì)劃啟動(dòng)，這將創(chuàng)下中國(guó)立法機(jī)構(gòu)在最短時(shí)間內(nèi)修改由自己通過(guò)的法律的新紀(jì)錄。

異域經(jīng)驗(yàn)

和中國(guó)類似，世界上大部分國(guó)家關(guān)于災(zāi)害應(yīng)急的立法改革，大多都在經(jīng)歷了較大規(guī)模的災(zāi)害苦痛以后。慘烈的哀慟和損失喚醒了人們對(duì)于防災(zāi)減災(zāi)的重視，多個(gè)國(guó)家由此逐步建立和完善了自己的應(yīng)急響應(yīng)和減災(zāi)防御體系。如果不希望災(zāi)難重現(xiàn)，平時(shí)就要制定細(xì)致的應(yīng)急系統(tǒng)，并能有計(jì)劃地經(jīng)常測(cè)試演練，這能在緊急情況發(fā)生時(shí)最大限度地減少人員和財(cái)產(chǎn)損失。

美國(guó)加州1933年發(fā)生的6．3級(jí)大地震中，徹底倒塌的學(xué)校達(dá)70多座，嚴(yán)重受損的學(xué)校有120多座。30天之后，加州政府就出臺(tái)了《菲爾德法案(The Field Act)》，對(duì)公立學(xué)校的防震規(guī)格作出特別要求，此外，公立學(xué)校的建筑監(jiān)督權(quán)也從地方政府上交到州政府。

通過(guò)多年實(shí)踐，美國(guó)已經(jīng)建立了較為完善的災(zāi)害應(yīng)急機(jī)制。20年前，美國(guó)設(shè)立了總統(tǒng)直接領(lǐng)導(dǎo)的聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局(FEMA)。該部門在全國(guó)有2600人，設(shè)10個(gè)分區(qū)，對(duì)國(guó)家災(zāi)害和突發(fā)事件進(jìn)行管理。同時(shí)在各大城市建立“911”系統(tǒng)，應(yīng)對(duì)突發(fā)事件；建立“311”系統(tǒng)，處理非突發(fā)事件。“9·11”事件后，根據(jù)2002年美國(guó)頒布的《國(guó)土安全法》要求，美國(guó)于2003年3月2日成立了國(guó)土安全部(DHS)。該機(jī)構(gòu)是半個(gè)多世紀(jì)以來(lái)美國(guó)對(duì)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)最全面的一次改組。國(guó)土安全部整臺(tái)吸納了22個(gè)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)，收編1．8萬(wàn)職員，將過(guò)去分散的聯(lián)邦應(yīng)急職能部門，包括FEMA、移民局、中情局及許多相關(guān)部門在內(nèi)，統(tǒng)一于一個(gè)職能機(jī)構(gòu)中。該機(jī)構(gòu)成立至今，布什政府已投入資金近200億美元，相當(dāng)于過(guò)去投入相關(guān)部門資金的3倍多。

其他國(guó)家，也根據(jù)本國(guó)情況設(shè)立了相應(yīng)的災(zāi)害應(yīng)急部門。在韓國(guó)總理府大樓內(nèi)，有一層為總理府防災(zāi)本部，專門負(fù)責(zé)并代表總理府處理國(guó)家突發(fā)事件及災(zāi)害，并有相應(yīng)技術(shù)系統(tǒng)及管理人員。法國(guó)設(shè)有內(nèi)務(wù)部民事防務(wù)和公共安全局，管轄全國(guó)24萬(wàn)消防隊(duì)員及有關(guān)機(jī)構(gòu)，有先進(jìn)的信息系統(tǒng)及應(yīng)對(duì)災(zāi)害和突發(fā)事件的裝備，該局每天24小時(shí)值班，管理全國(guó)重大安全減災(zāi)及應(yīng)急事件。即使在不發(fā)達(dá)國(guó)家，也有建立類似機(jī)構(gòu)的努力，孟加拉國(guó)各種災(zāi)害頻繁，1970年一次熱帶風(fēng)暴使30萬(wàn)人死亡，之后該國(guó)成立了災(zāi)害管理部。

這些國(guó)家的實(shí)踐證明，作為災(zāi)害應(yīng)急機(jī)制的主要一環(huán)，政府成立專門的災(zāi)害應(yīng)急部門，不僅有利于實(shí)現(xiàn)對(duì)災(zāi)害的實(shí)時(shí)監(jiān)控，提早發(fā)現(xiàn)，也有利于專業(yè)救災(zāi)隊(duì)伍的維持和訓(xùn)練。

加拿大有專門的應(yīng)急救援人員隊(duì)伍，他們屬于國(guó)家公務(wù)員編制。救援人員專業(yè)劃分很細(xì)，涉及消防救援、水(冰)上救援、建筑物倒塌救援、狹窄空間救援、高空救援及生化救援等。各級(jí)政府投入巨資，購(gòu)置了先進(jìn)的救災(zāi)設(shè)備和救援人員防護(hù)裝備，保證在遇有危急時(shí)能及時(shí)進(jìn)行援助。各類專業(yè)救援人員除實(shí)際救援訓(xùn)練外，必須學(xué)習(xí)相關(guān)的理論課程并通過(guò)考試。每類救援人員的資格都有嚴(yán)格的規(guī)定，如生化救援人員要同時(shí)獲取水(冰)上救援、狹窄空間救援、高空救援及生化救援四種資格證書，而且每年訓(xùn)練時(shí)間要在1150小時(shí)以上。

而政府成立專門的應(yīng)急災(zāi)害管理部門也便于對(duì)民間救援力量進(jìn)行平時(shí)的組織和指導(dǎo)、救災(zāi)時(shí)的動(dòng)員和統(tǒng)一調(diào)配，加拿大建立了龐大的志愿者隊(duì)伍，如安大略省共有525支消防隊(duì)，其中69％的消防隊(duì)全部由志愿者組成。此次汶川地震中，民間的志愿者和救援力量發(fā)揮了重要作用，保持他們的熱情和最大限度的發(fā)揮其作用同樣需要有專門部門負(fù)責(zé)。而在專門減災(zāi)部門的總體指揮下，專業(yè)救援力量、其他政府機(jī)構(gòu)以及民間志愿力量的合力就組成了一個(gè)完善的災(zāi)害應(yīng)急機(jī)制。

事實(shí)上，中國(guó)在此次巨大的地震災(zāi)害面前，初步建立的應(yīng)急機(jī)制已經(jīng)發(fā)揮了重大作用，政府的迅速反應(yīng)得到了國(guó)際輿論的廣泛好評(píng)，“這是一個(gè)非常大的進(jìn)步”，閃淳昌如此評(píng)價(jià)。