“三定”方案透露環保新格局

中國的環境問題已經在悄然之間走向了復合化和社會化的趨勢，越來越多的環境問題與各種社會生產生活環節相互交織；癌癥村、湖泊藍藻爆發、松花江化工廠爆炸事件等一系列看似與環境不直接相關的公眾健康事件或安全生產事故，甚至洪水、雪災、地震等自然災害的發生，最終都會回歸到生態環境問題之上，日益綜合復雜化的各種環境問題對新時代的環境管理機構的綜合能力提出了更高的要求。毫無疑問，中國正處于“雙重危機社會”之中，人口的日益增長與城市化、工業化的高速發展給原本就已經脆弱的生態環境帶來巨大的沖擊力，經濟發展與環境保護的；中突愈為突出；而且在全球經濟一體化的今天，我國發展道路上遭遇的環境問題將比歐美發達國家過去發展道路中所遭遇的環境問題更為復雜化和嚴峻化。但是，我國的環境管理部門目前尚不具備應對各類社會環境問題的能力，因為我國的環境管理部門長期以來被定位為一個國務院直屬專業辦事機構，難以有效參與政府的綜合決策，也不具備與其它政府部門協調的能力，距離綜合型職能部門的要求尚有很大差距。但中國環境問題成倒懸之劍，因此，節能減排應成為一種“國家習慣”。我們可以從職能變動看“中國式”節能減排。

環保逐漸成宏調利器

環保部從掛牌成立到現在已經三個多月了，環保部的成立在此次大部制改革顯得有些特殊，在以合并和整合為主旨的大部制改革中，環保部門在沒有任何職能和人員變動的情況下從總局升格為部，凸顯出國家對環保問題的重視。“三定”方案從各個渠道漸漸清晰。最近又有媒體稱未來環保部的工作職能已經確定，在其透露的方案中宏觀調控赫然成為環保部的第一職能。

政府常規的宏觀調控手段主要包括財政政策和貨幣政策，努力通過市場手段發揮價格機制熨平經濟周期是宏觀調控的教科書般描述。但是現在的宏觀調控面臨通脹現實，難度更加加大。央行不斷提高銀行準備金率達到17.5％的歷史高點，同時持有的央票規模也達到了4.3萬億，此輪貸款利率也經歷了9次加息。但調控效果仍需加強，進入2008年以來CPI連續高位運行，PPI指數更是超過CPI指數，僅僅用宏觀調控的滯后效應來解釋似乎也說不過去。

灰色經濟一直存在，緊縮的作用在地下經濟的面前效果打了折扣，因此需要更多的技術手段來應對通脹和其他宏觀經濟運行中的問題，土地政策和環境政策是經常被人們提及的手段。細心的專家通過分析指出，我國掀起的數次“環保風暴”都與我國緊縮政策的時點相當契合，其中不免引人遐想。在宏觀調控中的行政手段漸漸淡出之后，環保和土地等技術手段慢慢凸現出來。土地無疑是珍貴的，環境更是我們生存的依賴，跟其他手段相比，環保與土地執法更容易在社會和民間達成共識，并且這些方面的法律法規相對比較健全，對付違規的大型項目投資極為有效。

同時，各級環保部門由于行政上受制于同級地方政府，對于地方希望推進的一些項目總是無法起到真正的環境監督的作用，而此次對于部委調整也有加強環保部門話語權的意味。在具體工作中如果加上了宏觀調控的理由，環保部門就會在更多的情況下獲得更大的話語權。宏觀調控與環保執法這種組合在我國的環保和宏觀調控政策上廣泛發揮著重要的作用。作為短期的政策選擇，這種組合無疑能增強各方面的效率。但是長遠來看，將環保和宏觀調控捆綁一以貫之的執行則更多是一種權宜之計，因為宏觀調控作為政府相機抉擇的行為，必然只能是短期應對經濟波動的政策選擇，而環境保護如果沒有一個長期的政策是不可能有效果的。此外，環保政策和宏觀經濟的周期不可能如想象的那般契合，也許在某一時點是能實現雙方的政策需求，但可以肯定的是宏觀經濟波動的周期快于環境變化，若以經濟的冷熱作為標準來執行環保政策，那么環保政策或將會邊緣化，進而成為一個備用的工具。

向綜合職能型部門轉變

對于環境監測司的成立，似乎早已在公眾的意料之中。今年4月份，環境保護部發布的其成立后的第一個部門規章就是《污染源自動監控設施運行管理辦法》，該管理辦法中指出：“國務院環境保護行政主管部門負責制定污染源自動監控設施運行管理的規章制度、標準”。規章對污染源自動監控設施的運行、監測數據上報、社會監督等方面都提出要求，并且明確：個人或組織發現污染源自動監控設施運行活動中有違法違規行為的，有權向環保部門舉報。對于環保部來說，環境監測職能并不是新增只能，只是以前的環境監測職能分布在中國環境監測總站、污染控制司、規劃財務司等部門，沒有集中在一起。據悉，單設監測司后，環境監測的行政管理、數據發布等職能將統一到環境監測司。

宣教司的設置表明了環保部對宣傳教育工作的重視，環境宣傳教育是實現國家環境保護意志的重要方式。公眾參與是受到世界各國公認的重要而有效的環境管理手段之一，而信息公開則是公眾有效參與環境管理的重要基礎。宣教司設置后將有專門的政府部門對環保的宣傳教育工作進行引導，促進環境宣傳教育工作的制度化、規范化、科學化，逐步形成多部門合作、全社會參與的環境宣傳教育格局。

在“三定”方案中，對環境保護部新的職責描述是：擬訂并組織實施環境保護規劃。政策和標準，組織編制環境功能區劃，監督管理環境污染防治，協調解決重大環境問題等。我國環境管理發展的三十余年，環境管理部門一直被定位為政府直屬專業執行機構之一，采用命令性行政手段為主導的環境行政管理，按照“三定”方案，環保部的主要職責將由原來的執法監督，逐步轉變為綜合管理與執法監督并重。日益復雜化，社會化環境問題要求環境管理部門不僅具備豐富的環境專業知識，擔負起政府環境行政和環境執法的專業職能：而且還要能夠掌握并運用經濟、法律、行政等各種管理手段，并且具有參與綜合決策、審計等綜合職能部門的權力，能夠參與國務院各類經濟發展的規劃決策，能夠與政府各部門進行協調，能夠對社會經濟發展過程中的各類環境績效表現進行審計，對各類環境問題進行全程科學分析和控制。建設一個綜合職能型的環境保護部門將是實現以上管理與監督職能的根本載體，也是有效解決我國環境問題的唯一出路。

節能減排應成為一種“國家習慣”

目前，節能減排已成為國家推行環保政策的一項國策，那么，節能減排應成為一種“國家習慣”。當前，節約資源、保護環境作為一項基本國策日益深入人心，國家把節能減排正作為經濟社會發展的重要約束性指標來抓。但是，由于節能減排涉及地方局部利益與國家整體利益、眼前既得利益與長遠戰略利益，少數企業利益與人類共同利益的；中突，在具體落實中還有著諸多困難，存在一定阻力。節能減排，沒有退路，難在出路。

節能減排，首先是要著力培育全民環保意識。節能減排是當前全人類所面臨的嚴肅課題之一，正日益引起全球關注。能源和生態是我們生存和發展的前提，但時至今日，傳統能源走向枯竭，生態環境不斷惡化，長此以往，地球將難以承受哺育人類之重。特別是中國目前面臨著資源和環境的雙重約束。經濟的快速持續發展，使我們正處于能源高需求、高消耗階段，僅鋼材消費量就占世界的三分之一，水泥消耗量占世界的一半。同時，我們的環境面臨嚴峻挑戰。雖然目前我國溫室氣體人均排放量只有OECD(經濟合作發展組織)國家的1/3、美國的1/7，但是從總量上講已經成為世界上第二大溫室氣體排放國。實施節能減排，走新型工業道路是我們的根本出路。節能減排的主體雖然是企業，但更是我們全社會的責任。因此，要切實加強世情，國情宣傳，深入開展創建節約型機關、節約型企業、節約型社區、節約型家庭等活動，持之以恒地做好節能環保宣傳教育，努力提高全社會的能源憂患意識、資源節約意識和生態保護意識，形成“節能環保光榮、浪費污染可恥”的社會風尚，營造“節能減排，從自身做起、從小事做起”的良好氛圍。特別是我們的政府和企業要牢固樹立和全面落實科學發展觀，充分認識綠色GDP的重要意義，充分認識到“生態是借貸而不是繼承”，保護資源、改善環境就是在保護和發展生產力。

節能減排，難點在于要真正舍得放棄眼前利益。近兩年來，從中央到地方，各級高度重視節能減排工作，問責制、區域限批等強力措施紛紛出臺，“環保風暴”持續掀起。但是，實事求是而言，“節能”進展順利取得了相當成績，“減排”則還不盡人意。“節能”能直接給帶來經濟效益，因而政策執行主動，效果“立竿見影”。“減排”則由于投入大、成本高，往往只出不進，算不來帳，導致不愿“減”或者無力“減”。一些因歷史原因已形成的以化工、礦產加工等高耗能，高污染產業為主要經濟支撐的地方政府，在落實中央環保政策與自身財力建設上則陷入兩難的尷尬境地：一些企業的治污設施是“聾子的耳朵——當擺設”，環保執法部門與違法違規企業之間不斷上演“貓鼠游戲”。雖然國家出臺了一系列補償和扶持政策，但從總體講也只是杯水車薪，不足以從根本上解決問題，而且國家財力目前也不可能完全兜底買單。經濟增長的長期粗放式經營，使人們在實踐中對于“又好又快”的發展模式，還有著一個逐步適應和把握的過程。上述局面，雖然在短期內還很難得到徹底扭轉，但是這不能、也不應該成為我們放松節能減排工作要求的借口。各級政府一定要以節能減排為契機，“倒逼”促調整，促進經濟發展方式實現根本性轉變。要從全局的高度、長遠的角度，敢于真正放棄眼前既得利益，動真格、出實招、下大力，及時發現病灶，找準病因，精心尋“配方”，加大用藥“劑量”，切實把節能減排作為一項硬任務抓緊抓好抓落實。

節能減排，建立和完善激勵約束機制是關鍵。節能減排從表面上看是一項資源環境保護工作，實質則是一個牽一發動全身的問題，在一定程度上講不下于引領一場產業革命。節能減排需要轉變政府職能、改進政績考核方式：需要先進技術作支撐、推進產業結構升級：需要完善相關政策法規，科學地運用行政手段、市場辦法和價格杠桿綜合推動。當前，要進一步完善促進節能減排的財政政策，改善和加強節能環保領域金融服務，完善礦產資源開發生態補償機制。建立排污權有償使用和交易制度，充分調動地方和社會力量推進節能減排的積極性和主動性；要進一步加大對節能減排技術創新與轉化的支持力度，讓企業在“節”和“減”中嘗到“甜頭”，以更好的利潤回報預期從根本上激發企業節能減排的內在動力：要著力突破為治污而治污的工作局限，合理布局循環經濟項目，建設循環經濟園區，推行集中治污，實現清潔生產，有效降低企業節能減排成本。

節能減排，各級黨政機關要充分發揮表率作用。黨政機關特別是領導干部不能“光動口、不動手”，要通過多種形式和途徑，率先垂范，帶頭搞好節能減排。比如，在用電管理上，要帶頭積極推廣使用節能燈具等，夏季空調溫度要控制在26℃以上；公務用車、辦公用品、接待應酬等方面要“精打細算”，嚴格控制支出，節約節儉定額；要著力削“文山”、填“會?！保趦€辦一切事業，堅決反對鋪張浪費。