中國消費者協會角色定位問題淺析

摘要：中國消費者協會從性質上屬于社會團體，所謂的社會團體是社會成員在自愿基礎上組成的非營利性的自治組織，社會團體是作為政府與市場的補充而存在的。政府失靈和市場失靈被認為是其存在的主要理由。以消費者協會為切口，遵循“特殊——一般——特殊——一般”的邏輯對社會團體的角色定位展開分析，可以先理清社會團體和政府的關系，再結合中國國情，建立社會團體和國家在組織上和功能上的互補結構和互動機制。

關鍵詞：社會團體；政府；消費者協會

中圖分類號：DF5.9 文獻標志碼：Ａ 文章編號：1673－291Ｘ（2008）10－0127－02

據《中國青年報》報道，自中消協陸續點評了商品房、電信、郵政、物業服務、汽車、旅游等各行業的數十條霸王條款以來，“被點評對象往往不動聲色、不予理會，形形色色的‘霸王條款’依然故我?！敝袊M者協會副秘書長董京生2004年9月18日針對這一現象回應道：“這不是消協的尷尬，而是整個社會的尷尬。”

對于該問題，我們先需要分析中國消費者協會的社會角色，進而才能論證它所應該掌握的社會資源。梁慧星教授認為：中國的“消費者協會不同于一般民間團體，是由各級政府發起成立的半官方的組織，協會工作人員和經費由工商行政管理局配備和提供，在同級工商行政管理局的領導下開展工作，屬于‘官辦的社會團體’”但法律給消費者協會的定位卻是：“依法成立的對商品和服務進行監督的保護消費者合法利益的社會團體?！本W上也有網友發表評論認為“它應該屬于履行消費者自我服務職能的‘社會中間組織’這個范疇”。

一、社會團體的一般性分析

中國消費者協會從性質上屬于社會團體。所謂的社會團體是社會成員在自愿基礎上組成的非營利性的自治組織，社會團體是作為政府與市場的補充而存在的。政府失靈和市場失靈被認為是其存在的主要理由。一方面，社會團體從其團體利益出發，規范團體內成員的競爭行為并為其提供信息和其他服務，即提供團體成員所需求的公共物品，以克服市場失靈；另一方面，抵制政府權力的不當干預，維護團體內成員的合法權益，即克服政府失靈。當然，也存在社會團體失靈的情況，此時又需要外在于社會團體的市場和政府來加以矯正?？傊?，在市場經濟條件下，政府、

市場、社會團體三者相互作用、相互制約，來推動市場經濟的有序、健康發展。

三、消費者協會的角色定位

（一）自治功能

社會團體本身的自律性及其職能，都有利于國家基于社會整體利益目標的實現。所以，有學者認為社會團體所要實現的自律秩序是經濟法秩序的延伸。

（二）協調功能

由于社會團體處于一種承上啟下的中間地位，所以協調就成了它的主要功能。

1.協調政府與社會團體成員之間的關系。一方面，社會團體“不隸屬于，不是官方或半官方組織”，“只受團體成員意志集成的共同意志的支配”，所以，該組織可以防止政府公權力的肆意侵入，起到制衡政府的作用。另一方面，政府主要以“外部權的內部化”的方式來建立對社會團體成員利益導向機制和社會控制機制。

2.協調一般市場主體和社會團體成員之間的關系。社會團體是獨立于一般市場主體的，因為“一般市場主體以利潤最大化為其經營目標，而社會中間層主體追求的是社會公共利益的最大化?！庇捎谏鐣F體依靠自律規定可以約束其成員，但不享有對外權力，所以，筆者認為，這種協調只能是指導性的而不能是命令式的。

四、消費者協會角色錯位及原因分析

19世紀末20世紀初，“法人運動”興起，涌現出了一大批法人型的生產廠商，傳統的市民社會的內部結構逐步被打破，“生產者和消費者已經不再是一種平等的關系，實質上是一種支配和被支配的關系?！边@主要表現在：第一，消費者陷入了一種“無知之幕”中，商家便利用這種信息不對稱牟取不正當利益，侵害消費者的權益的行為屢屢發生。第二，單個消費者社會影響力不足，無力與商家對抗，這時就迫切需要一個能代表消費者利益與商家對抗的力量來解決“消費者問題”，于是消費者協會就應運而生了。消費者協會“通過消費者組織改變定期發布商品信息、改變信息不足的局面；通過消費者組織抽查、檢驗商品，提高消費者判斷商品的能力;通過消費者組織的團體訴訟，在產品質量糾紛的解決過程中，維護消費者權益?！?/p>

筆者認為，對消費者協會的角色定位要注意以下幾點：第一，自治性。消費者協會既不是政府的附庸，也不是任何企業的代理人，而是社會利益特別是消費者利益的代言人。它的運作機制是“自我約束，自我規范，自我管理，自我控制”型的。“它們不受政府支配，能夠獨立地籌措自己的資金，獨立地確定自己的方向，獨立實施自己的計劃，獨立地完成自己的使命。”第二，非營利性。消費者協會追求的是社會利益最大化，而不是利潤最大化。但非營利性不等于和金錢沒有任何關系，消費者協會的運轉經費是由政府和社會贊助的。第三，指導性。消費者協會不具有行政權，所以它所做的就是依靠自己的專業權威來引導消費者的個人選擇，如發布“消費警示”，點評霸王條款等。

四、消費者協會角色錯位及原因分析

第一，“行政化”使消費者協會缺乏獨立性，中國消費者協會至今沒有走出官方模式，總想借行政權力這口尚方寶劍來為自己壯膽。政府有政府的功能，社會團體有社會團體的功能，不能把兩者混同起來，否則消費者協會就喪失了它自治性、獨立性的特點和它自身的存在意義了。

出現這種局面的原因在于：中國消費者協會是擬制的而不是內生的，是采用一種自上而下的模式在政府的扶持和直接操縱下誕生的，對政府有很深的“體制依賴性”。中國的消費者協會“在其生成發育、資源獲取、結構特性、管理體系等方面都與行政體制有著諸多關聯，可以說它們是從體制內生長出來，同時又在特定制度環境中循著自身邏輯發展的產物，而且這一成長過程仍在繼續著?！?/p>

第二，有些消費者協會和其工作人員利用所把持的社會資源四處尋租設租，成為了商家的代理人。比如，為商家掛“消費者信得過單位”的牌匾，指定推薦產品等做法就極易成為盈利和變相利益交換行為。

這個問題用經濟學中的“委托—代理”理論可以得到很好的解釋，人人都是不帶貶義的機會主義者，在缺乏制度規范的情況下，都可能利用手中掌握的社會資源為個人謀利益。當前中國制度規范中存在諸如法律規范不健全，消費者協會自律機制不健全等問題，消費者協會及其工作人員就很容易利用手中掌握的社會資源為自己謀利益。

五、社會團體與國家良性互動機制的建立

（一）法律環境的構建

第一，承認社會團體的獨立法人人格，有其獨立的運行方式、目標和功能。只有從法律上為社會團體創造“自治空間”，它們才能脫離行政束縛，逐步發揮它們的自治和協調功能，彌補兩個缺陷。

第二，要通過法律確定社會團體和政府之間的協調機制。雖然消費者協會之類的團體相對于各市場主體是處于強勢地位的，但與政府相比實力還是相差懸殊，所以必須用法律把這種協調機制確定下來，防止政府利用國家暴力無端壓制社會團體。

第三，用法律的形式對社會團體的“自治”進行限制。社會團體享有的自主權是一種受規制的自主勸。雖然社會團體已將權力內部化了，但實際上它還是承擔著社會管理職能的。“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不變的經驗”。所以，我們必須對社會團體予以一定程度的監督和制約。具體來說，法律可以對社會團體在準入、社團章程、社團運作程序等方面進行規制。這里筆者特別強調的是社會團體只能用自己的活動影響政府決策、法律規定和導向成員選擇來維護成員的利益，而不能直接以內部規范給外部人設定義務。

第四，司法可以適度介入社會團體。有這樣一種觀點：“這種審查意味著對社團自治的干預，背離了國家給它的‘自主權’，因此法院只限于對處罰程序是否合理進行審查?！边@種觀點是對社會團體自治權的無限度夸大，是同司法的理念不相符的。法律應該規定法院可以對 “社會團體章程中的處罰是否有足夠的依據，處罰是否符合章程規定的程序，被處罰者是否依照法律的規定被征求過意見”，“社團的有關決議是否顯然不合理或是否違反善良風俗”進行審查。

（二）政府環境的構建

“我國現代化的路徑與西方國家的內源型模式不同，是屬于外誘型的變革模式”，“社會變革主要是來自外來的沖擊而由政府主動進行的改革。”

第一，應當 “削弱乃至取消第三部門組織與業務主管單位間的聯系，由登記管理單位統一管理?！闭畱搹闹匾暋叭肟凇惫芾碇鸩睫D向重視“過程”管理，從“靜態”管理逐步轉向“動態”管理，從“單一單層化”管理逐步轉向“分類多層化”管理。

第二，政府應幫助社會團體解決資金問題。理論上社會團體“應以社會資源為主，因良好的服務而獲得較高的社會公信度，從而吸引社會成員的加入或認同，以此獲得會費收入和募集資金?！钡袊纳鐣F體對政府有很強的依賴性，只能采用漸進的方式，等社會團體的公信度增強之后，再給社會團體“斷奶”。有學者針對當前局面提出了“讓政府資金以項目服務收費的形式進入，即組織為政府做項目，政府向組織購買項目和服務，從而取消行政劃撥這種直接形式”的解決方案，筆者認為是可行的過渡方案。

第三，政府應當努力使社會團體的自律調節和政府調節有效地結合起來，讓社會團體的自律調節成為政府調節的有益補充。社會團體能夠靈活的對一些政府不該調節或不好調節的領域進行調節。我國政府也應該從這些不該調節或不好調節的領域內主動退出來，通過稅收優惠等措施引導社會團體參與，諸如環境保護、法律援助、社會福利等領域的調節。但這并不意味著政府放手不管，它還可以依據經濟法對社會團體的自律調節進行干預，防止自律調節出現違法情況，矯正自律調節時出現的偏差。