非營利組織在提升社會管理水平中的職責分析

摘要：今年兩會指出今后要更重視履行社會管理和公共服務的職能，從而達到“最好行政”的目標，實現(xiàn)科學、合法、合理、有效的管理，關鍵是加大市場競爭機制自行調(diào)節(jié)以及社會組織自我管理的能力，最大限度激發(fā)社會創(chuàng)造活力，最大限度減少不和諧因素。因為傳統(tǒng)政府管理職能，社會多元治理模式?jīng)]有形成，使社會管理水平低下亟待提升，非營利組織既是加強和完善社會管理的重要內(nèi)容，又是公眾參與社會管理、提供公益服務的重要組織載體，不僅是形成社會多元治理的關鍵，也是當前和今后一個時期社會管理的一個重點。

關鍵詞：社會管理；非營利組織；職責

中圖分類號：F123.9文獻標志碼：Ａ文章編號：1673－291Ｘ（2008）10－0183－03

胡錦濤指出：“要適應社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展和社會結構深刻變化的新情況，深入研究社會管理規(guī)律”[2]。社會事務日益復雜和繁重，政府管理改革出現(xiàn)權力真空，群眾需要的公共物品政府提供不足，但卻又難以轉化為市場提供的私人物品，社會管理出現(xiàn)了盲區(qū)，面對這些新情況，社會管理必須由過去強調(diào)行政管理的單一治理模式向強調(diào)社會有效管理和人本化服務的多元治理模式轉變，這既是遵循社會管理規(guī)律的表現(xiàn)，又是提升社會管理水平的內(nèi)在要求。

一、多元化治理：社會管理水平提升的關鍵

（一）社會管理與社會管理水平

社會管理也叫社會公共管理，是指政府及其他社會公共組織為了適應經(jīng)濟與社會的發(fā)展和滿足社會公眾的需要，對涉及公眾利益的各種公共事務，通過制定必要的制度和公共政策來實施的有效管理[3]。

社會管理是包括社會、政治、經(jīng)濟、文化等多方面的系統(tǒng)工作，社會管理水平是指進行管理所取得的目標績效程度表現(xiàn)在三個方面：首先，是社會管理的主體，政府沒有確定導向地位，而是對社會進行控制和政治統(tǒng)治，忽視其他社會管理主體的權力制衡、忽視公民參與和監(jiān)督、忽視公共利益和責任，社會管理水平自然低下，相反轉變政府職能讓更多的社會組織參與進來、完善公共服務職能，社會管理水平才會提升；其次，表現(xiàn)在社會管理體制上，關鍵是非營利組織的參與，非營利組織具有靈活性、利于基層參與、管理成本低的特點，政府與非營利組織協(xié)作，彼此制約、相互協(xié)調(diào)完善社會管理的體系，創(chuàng)新社會管理機制，提升社會管理水平；最后，表現(xiàn)在社會管理的基層管理基礎，社會管理還是一個層次上的管理既有政府的指導又有基層的群眾基礎，社會組織可以通過服務群眾、集合民意等方法協(xié)調(diào)利益、緩解矛盾、保護環(huán)境等為完善社會管理體系，提升社會管理水平奠定群眾基礎。

（二）社會管理水平提升面臨的任務

提到社會管理我們會馬上想到政府，但是由于管理幅度沒有按照合理有序的原則，什么事情都是“讓我來，看我的”，結果該管的沒管好、不該管的管多了、管不好的說管不了，社會管理中出現(xiàn)了很多問題，解決這些問題就是社會管理所面臨的任務。

1.社會管理的范圍亟待完善。政府一直以來干著“劃船”的工作，隨著改革開放和公民社會的興起，政府開始“掌舵”更多的放手于市場，民營化、私有化成為新名詞，但我國還存在多種所有制和多種分配方式，改革的深入帶來了組織多元化、利益結構多元化、社會階層多元化等變化，伴隨而來的還有一系列新的社會問題，但這時政府與市場在一起并不是強強聯(lián)手，弱勢群體的利益、城鄉(xiāng)差距、環(huán)境污染等成為管理不力的空白地帶，社會管理范圍看似全面化實則籠統(tǒng)化。

2.社會管理的力量亟待平衡。首先，管理主體的失衡，政府的社會管理是自上而下、權力控制的方式，沒有其他社會組織參與的空間，造成管理僵化、負擔加重、效率低下，市場的逐利規(guī)律損害了公共利益，違背和諧社會的理念，這都是主體失衡的表現(xiàn)；其次，社會管理主體之間的力量失衡，政府、市場和社會組織對社會管理并不是“三分天下、各自為政”，但目前這三者之間缺乏明確的責任分工和協(xié)調(diào)，社會組織要么掛靠政府越來越像政府機構，要么是一個沒有指導沒有制度的自發(fā)組織，導致社會管理主體難以形成合力。

3.社會管理的體制亟待創(chuàng)新。舊的社會管理體制不能適應市場經(jīng)濟發(fā)展和解決社會改革的各種問題，我國現(xiàn)在的管理體制還是以政府為主導、本著行政目的的管理理念、社會組織尚未成為社會多元治理中的一員，對解決社會管理中的弱勢群體保障、國有企業(yè)改革和私有產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、城鄉(xiāng)二元格局下的分配格局和利益沖突顯得力不從心，由于體制的創(chuàng)新沒有跟上社會化的速度，社會組織自身發(fā)展和社會作用都處在起步階段，使社會管理水平的提升阻力重重。

（三）社會管理水平提升依賴多元治理

加德說過：“要防止整體性掩蓋多樣性，就必須有一種多元論的哲學，有一種容許異議的開放氛圍”，從社會管理水平體現(xiàn)的方面和社會管理水平提升的任務中分析，我們可以看出提升社會管理水平就是要符合社會多元化的趨勢，符合公民社會興起的大背景。下面從社會主體和手段兩個方面說明這個問題：

第一，社會治理的主體需要多元化，既需要社會管理中主導地位的政府，也需要現(xiàn)在作為政府重要補充力量的非營利組織、市場化的組織、公民社會，等等。社會多元化趨勢已成定局，社會管理的任務也必須是多元主體治理才能勝任，政府強制性的管理方式和形式化的組織結構適合宏觀管理，處理公共事務微觀方面卻資金不足和效率低下，出現(xiàn)“政府失靈”；市場通過委托—代理和合同制等方式在公共基礎設施、社會保障等方面發(fā)揮了作用，但在管理公共事務和分配資源時追求效率和經(jīng)濟利益，損害公共利益引發(fā)社會矛盾，出現(xiàn)“市場失靈”；公民社會的興起出現(xiàn)了非營利組織等社會組織，它們分布廣泛具有非營利性和公益性，擔任著扶危濟困和實踐公民參與的任務，在環(huán)保、救助和行業(yè)發(fā)展方面發(fā)揮巨大作用，成為不可缺少的管理主體，彌補著社會管理的空白，與政府、市場組織形成社會管理的多元主體。

第二，社會治理的手段需要多元化，既需要政府通過行政或者市場手段提供公共產(chǎn)品和公共服務，也需要市場化組織通過市場化手段和非營利組織通過市場化手段或者社會動員手段提供公共產(chǎn)品和公共服務[4]。社會管理是涵蓋社會各個方面的復雜工作，以公共物品的供應為例，純公共物品比如國防、外交這些只能由政府提供，準公共物品的供給方式是多樣化的，但是由于政府一直忽視其他組織的參與導致準公共產(chǎn)品的供給嚴重不足，比如，公共基礎設施短缺、公共衛(wèi)生保障不足、教育和科研地區(qū)性匱乏、所以根本無法滿足群眾的需求，引起群眾對政府的不滿引發(fā)社會矛盾，社會組織卻可以通過行業(yè)協(xié)會、公益組織以社會動員方式獲取社會資源，提高公共物品的供給能力，擴展提供公共服務的渠道，所以政府必需給社會組織更大參與的空間，發(fā)揮它們的優(yōu)勢延伸政府的能力范圍，形成多元化的社會管理手段。

二、非營利組織在提升社會管理水平中的職責

非營利組織是指獨立于企業(yè)與政府之外的組織，又稱非政府組織、慈善組織等。一般具有民間性、非營利性、自治性、志愿性、非政治性等特征[5]。既然在市場經(jīng)濟條件下有非營利組織參與的多元治理結構是普遍的趨勢，那么非營利組織在其中應該擔當什么樣的責任呢？薩拉蒙說：“為了填補‘重塑政府理論’和‘私有化理論’的鴻溝，一種新的途徑是必須的”，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

1.拾遺補闕的職責。在公共利益的維護上，市場是網(wǎng)絡型的體制，人們自愿、平等地在市場中從事經(jīng)濟活動，而市場是有利潤取向的，同樣雖然政府的活動具有社會公益性，但政府是垂直等級式體制，帶有強制性，看來政府與市場發(fā)揮作用的領域是有條件的。但是社會管理中有些領域比如教育、福利、環(huán)保是不能以盈利為價值取向的，同樣政府的強制性雖然有權威性但是非強制手段的靈活多樣性則有更大的實施空間，因此就需要非營利組織在這個空間里發(fā)揮作用，非營利組織社會管理的領域正是政府想干沒法干、市場能干干不好的領域，拾起有限政府遺下的公共事務，彌補市場管理帶來的社會不公平、資源浪費等缺陷，例如，中國環(huán)保基金會創(chuàng)立了中華環(huán)境獎、地球衛(wèi)士獎，還有中國光彩事業(yè)促進會，對服務社會、報效祖國的人給予獎勵等都是由非營利組織承擔而政府與市場無法有效管理的事務，而且由于非營利組織的紐帶作用可以聯(lián)系政府與社會，成為各個管理主體管理空間的“粘合劑”，協(xié)調(diào)多元治理結構中各個主體的關系，有助于在社會管理中彼此合作和互補，防止管理中的“缺位和漏位”。

2.降低成本的職責。市場經(jīng)濟條件下，只有多個主體服務于市場時才是有效率的，交疊的服務領域對于維護競爭是必要的，這主要是通過它們的互補形成的。充足的資金是社會管理順利進行的必備條件，非營利組織吸收社會資金、依靠政府借力使力的優(yōu)勢為社會管理的資本投入提供了保證，比如中國青少年基金會，資金既有工薪階層的奉獻，也有像可口可樂、摩托羅拉、寶潔大客戶的捐助，還有個人的捐贈和國家的資金撥付，還可以聯(lián)系國外的資金組織在社會危機發(fā)生時迅速集結大量資金，比如，這次四川地震各地的紅十字會組織成了社會捐助的主要途徑，為抗震救災活動提供了資金和物質(zhì)的巨大幫助，這些無疑大大減輕了社會管理的成本負擔，因為政府在這方面不但缺乏籌資的渠道而且由于自身的官僚作風容易使資金流失，非營利組織不以營利為目的可以專款專用提高資金使用率，另外非營利組織本身就是社會資本的流通場域和載體，在使用過程中會產(chǎn)生社會資本增值，而受益者就是社會資本的使用者[6]。特別是提供公路、衛(wèi)生系統(tǒng)等準公共物品的公共機構與非營利組織的互補更是成本最低的選擇。

3.維護公共利益的職責。愛德華·韋伯的草根生態(tài)系統(tǒng)管理模型突出了在一個由分權化治理、共享權力、合作性決策、結果導向的管理系統(tǒng)模型中政治回應性、行政績效和評價責任的重要性。在這方面非營利組織為基層民主提供平臺，為社會管理創(chuàng)造群眾基礎，可以時刻與群眾保持密切聯(lián)系，加強了政府的公信力和與公民的互動機會，既調(diào)動了群眾響應國家政策的積極性，又增加了集中民意、表達民情的渠道，還可以監(jiān)督上層組織的行為，減少政府尋租腐敗機會，防止公共利益被權力濫用所侵害。另外，各種基金會、公益組織、志愿部門扶貧幫困對社會保障起到了有利的補充，比如弱勢群體收入低下沒有工作保障，而社會低保財力有限，公益組織的參與保障可以對其進行補充，有助于完善社會管理的利益整合機制，防止弱勢群體被排除在公共政策實施范圍之外，維護廣大群眾的利益。社會管理的目標最終就是實現(xiàn)好、維護好公民的公共利益，非營利組織既沒有政府維護權力控制權威的剛性特點也沒有市場追求利潤最大化的本性，可以說非營利組織就是一個通過服務公共利益獲得認同和發(fā)展的組織。

4.實現(xiàn)和諧管理的職責。提高社會管理水平必須有和諧的環(huán)境，但社會管理中不可避免會出現(xiàn)就業(yè)問題、衛(wèi)生教育資源分配不合理、地區(qū)差別大等不和諧現(xiàn)象，這些問題解決不好很容易造成社會不穩(wěn)定。和諧管理的基礎是關懷、信任和協(xié)作，這與非營利組織的理念是一致的：首先，非營利組織機構管理方式間接化、監(jiān)督自律雙重性使它具有合作性和公信力，可以成為預示社會風險的屏障，避免政府機構中的監(jiān)督不獨立的尷尬，公益性和慈善性是非營利組織的文化標榜，可以通過活動體現(xiàn)贏得公眾的信任和教化思想的作用。其次，非營利組織給群眾一個訴求的空間，使人們可以發(fā)泄不滿，找到維護權益的正確渠道，避免矛盾激發(fā)被非法分子利用擴大矛盾的破壞力，同時，可以增強彼此的交流理解，回歸人性化的相處和人與人之間的互助生活方式，減少社會沖突維護社會穩(wěn)定。最后，非營利組織公益性特點有利于形成和諧的文化氛圍，因為它不僅是社會矛盾的調(diào)節(jié)工具，更具有文化和倫理的價值，可以提供關心理解鼓勵尊重的價值觀和“同理心”[7]，認識到這一點很重要，因為社會管理并不一定是一種控制性的管理，形成和諧性的管理理念也是提升社會管理水平的手段。

三、非營利組織提升社會管理水平的措施

1.實現(xiàn)角色的轉換和歸屬。若斯和奧斯本考察英國志愿者組織，形成了政府與非營利組織間關系的服務機構模式，其中非營利組織被看成是市場在競爭或協(xié)商的基礎上占據(jù)主導地位的服務提供者[8]。我國大部分非營利組織是掛靠政府的，要在管理中與政府劃清職責范圍，其中政府依然要在社會管理中發(fā)揮主導作用，非營利組織要參與政府管不好和沒有管的領域，促進社會資源整合，搭建政府與公民的交流平臺，形成社會管理的合力，并在其中監(jiān)督政府的行為，實現(xiàn)以社會制約權力的目的，還要加強自我管理能力，走社會化發(fā)展之路，提高自身的素質(zhì)，促進社會管理多元治理局面的出現(xiàn)。

2.發(fā)揮橋梁和紐帶的作用。完善的社會管理不在于所管事務的多少、大小，而在于是否形成一個相互聯(lián)系的服務網(wǎng)絡，非營利組織就是形成這個網(wǎng)絡的重要因素。非營利組織可以利用自己深入社會基層，貼近群眾的優(yōu)勢，提高整個社會的溝通能力，架起政府與公眾之間的橋梁，協(xié)調(diào)民眾與政府、組織與組織的關系，促進公民社會的形成。現(xiàn)在非營利組織又成為就業(yè)機會的“存儲庫”，慈善事業(yè)的扶危濟困已經(jīng)是社會保障的重要補充，以此調(diào)動群眾積極性，有利于社會管理成果的共享，減少社會管理的風險，提高社會管理機制的回應性，緩解社會管理水平提升的阻力[9]。

3.提高自身的管理水平。非營利組織既是社會管理主體又是社會管理客體，社會管理主體多元化難以實現(xiàn)除了政府的問題還有非營利組織本身發(fā)展不成熟、自我組織能力不強，難以承擔政府職能轉變后交付出來的職能。所以在實踐中要強化內(nèi)部管理，本著合理布局、優(yōu)化結構、壯大隊伍、突出質(zhì)量的原則，提高自律的專業(yè)化水平，形成完整自我管理體制和專業(yè)化的隊伍，以人本化理念指導群眾參與，贏得更多的社會資源和公民加入促進自身成長，擴大社會中間層次形成中間大兩頭小的科學管理體系，在提升自身管理水平的同時不斷創(chuàng)新，采用新的管理技術和方法，提高社會管理的效率，提升社會管理水平。

結語

當前社會管理正面臨新的問題，比如人口老齡化、教育體系危機、社會服務業(yè)成為主體、保健系統(tǒng)的需要等等是對社會管理提出的新任務、新要求，也表現(xiàn)了提升社會管理水平的迫切性。非營利組織不但具有社會組織上的優(yōu)勢，更具有其他公共組織沒有的倫理道德優(yōu)勢，提高社會管理水平就必須發(fā)揮非營利組織承擔多樣化責任和使命的優(yōu)勢，形成社會管理的控制力和穩(wěn)定力，這也決定了非營利組織在提升社會管理水平過程中不僅僅是有益的補充，更是不可或缺的主角。

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