救援篇：舉國救災(zāi)

《財(cái)經(jīng)》記者 曹海麗 常紅曉 吳燕 林靖 等總第212期出版日期：2008-05-26共有 4 條點(diǎn)評(píng)

汶川大地震的救援實(shí)踐，對(duì)中國建立一套綜合、專業(yè)和有效的風(fēng)險(xiǎn)管理體系提出了迫切的要求

□ 本刊記者 曹海麗 常紅曉 吳燕 林靖

本刊駐華盛頓記者陳竹

汶川大地震救援行動(dòng)，堪稱1949年以來中國政府應(yīng)對(duì)自然災(zāi)難最為迅速的一次。

較之過往的自然災(zāi)害，中國政府此次救援行動(dòng)，無論在決策效率、在動(dòng)員能力，還是在高層的親力親為以及災(zāi)情的信息披露上，都顯示出巨大的進(jìn)步。

同時(shí)，災(zāi)害救援又是一項(xiàng)專業(yè)性和技術(shù)性很強(qiáng)的工作。此次汶川大救援的實(shí)踐，也對(duì)中國建立一套綜合、專業(yè)和有效的風(fēng)險(xiǎn)管理體系提出了迫切的要求。

從中樞直抵末梢

諸多參與救援的中央部門都由主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任指揮部負(fù)責(zé)人，人稱“大半個(gè)國務(wù)院搬到四川”

地震發(fā)生六小時(shí)后，5月12日晚8點(diǎn)，溫家寶總理飛抵都江堰市。

當(dāng)晚，中共中央政治局常委專門開會(huì)，全面部署抗震救災(zāi)工作。胡錦濤主持會(huì)議，決定成立國務(wù)院抗震救災(zāi)總指揮部，由溫家寶任總指揮，李克強(qiáng)、回良玉任副總指揮。

地震發(fā)生后，國家地震局立即啟動(dòng)國家地震一級(jí)應(yīng)急預(yù)案；民政部先是啟動(dòng)了自然災(zāi)害救助二級(jí)應(yīng)急預(yù)案，當(dāng)日晚10點(diǎn)15分，改為最高級(jí)別的一級(jí)響應(yīng)；國土資源部啟動(dòng)了突發(fā)地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案，嚴(yán)防災(zāi)區(qū)因地震造成的滑坡、崩塌和泥石流等。

救災(zāi)指揮中樞協(xié)調(diào)全國范圍內(nèi)的工作。按照上述預(yù)案，中國實(shí)行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)負(fù)責(zé)，條塊結(jié)合，屬地管理為主”的應(yīng)急管理體制，同時(shí)實(shí)行“行政領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制”。

中央各部門、各省紛紛成立相應(yīng)的救災(zāi)應(yīng)急機(jī)構(gòu)，自上而下組織各自的救災(zāi)活動(dòng)。諸多參與救援的中央部門都由主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任指揮部負(fù)責(zé)人，人稱“大半個(gè)國務(wù)院搬到四川”。

軍隊(duì)系統(tǒng)也作出快速反應(yīng)。震后18分鐘，中國軍方處置突發(fā)事件領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室就從北京發(fā)出情況通報(bào)，解放軍突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案啟動(dòng)。按照該預(yù)案，所有的軍隊(duì)武警，統(tǒng)一歸屬總參指揮部調(diào)遣（關(guān)于軍隊(duì)救援，請(qǐng)參見本期“水陸空總動(dòng)員”）。

在重災(zāi)區(qū)四川省，震后立即成立了抗震救災(zāi)總指揮部，下設(shè)總值班室、交通、衛(wèi)生、救援等七個(gè)組；日本、韓國、新加坡等專業(yè)救援隊(duì)獲準(zhǔn)進(jìn)入災(zāi)區(qū)后，四川省又增設(shè)了國際救援協(xié)調(diào)組。四川省21個(gè)市、州，均成立了以市（州）委書記為指揮長的抗震救災(zāi)指揮部。

在四川省重災(zāi)區(qū)都江堰市、汶川縣、北川縣、什邡市、綿竹縣等，雖然地震造成交通、通訊、水電全部中斷，很多地方的縣級(jí)政府和部門的辦公樓倒塌，整個(gè)行政管理系統(tǒng)遭到嚴(yán)重破壞，但一旦恢復(fù)交通和通信，地震中幸存的基層官員基本能投身于緊急救援中。

境外救援隊(duì)首入中國

見證過境外救援隊(duì)現(xiàn)場(chǎng)工作的人，都對(duì)他們的專業(yè)和敬業(yè)精神留有深刻印象

5月16日凌晨2時(shí)，日本政府派出的首批緊急救援隊(duì)31人，乘坐中國包機(jī)抵達(dá)成都機(jī)場(chǎng)。

一個(gè)半小時(shí)后，他們完成準(zhǔn)備工作，分乘兩輛大巴離開機(jī)場(chǎng)，駛向北部的青川縣。上午10時(shí)，抵達(dá)距成都近400公里的重災(zāi)區(qū)青川縣關(guān)莊鎮(zhèn)，迅即展開搜救工作。

日本緊急救援隊(duì)是中國政府接受的首支境外救援隊(duì)，也是新中國成立以來接受的境外救援隊(duì)。

除了日本，中國政府還接受了來自俄羅斯、韓國、新加坡，以及中國香港和臺(tái)灣地區(qū)的專業(yè)救援隊(duì)。

接受境外救援，“對(duì)中國是一個(gè)很新的現(xiàn)象。”聯(lián)合國系統(tǒng)駐華協(xié)調(diào)代表馬和勵(lì)（Khalid Malik）對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者說。

聯(lián)合國發(fā)布的四川地震形勢(shì)報(bào)告特別提到，自1998年以來，中國政府第一次“積極歡迎來自國際社會(huì)的協(xié)助”。中國政府表示，由于需遠(yuǎn)大于供，中國歡迎國際社會(huì)捐助現(xiàn)金和物資。

據(jù)中國外交部發(fā)言人秦剛5月22日在例行發(fā)布會(huì)上公布的信息，截至當(dāng)日，國際社會(huì)擬通過外交渠道捐贈(zèng)的資金約為4.92億元人民幣。

外國通過各種途徑表明資金援助意向的約合6.15億元人民幣，物資援助意向價(jià)值總額約為2.49億元人民幣。國際和地區(qū)組織表明資金捐助意向約為0.81億元人民幣，物資援助意向價(jià)值總額約為500萬元人民幣。

但在接受境外專業(yè)救援人員方面，中國政府則較為謹(jǐn)慎，一再重申目前尚不會(huì)廣泛接受，但會(huì)在恢復(fù)和重建過程中讓國際社會(huì)參與。

事實(shí)上，日本總務(wù)省消防廳在震后第三天，就曾表示希望派遣消防隊(duì)員前往四川地震災(zāi)區(qū)。由于中國政府表示尚不具備接受境外救援人員的條件，該計(jì)劃被暫時(shí)擱置。

但就在第二天，5月15日，中國政府宣布，首先同意接受日本政府派遣專業(yè)救援人員，赴四川地震災(zāi)區(qū)協(xié)助救援行動(dòng)。當(dāng)天晚些時(shí)候，中國政府再次同意臺(tái)灣派遣救援隊(duì)赴大陸援助。

5月16日，中國外交部發(fā)言人秦剛進(jìn)一步表示：中國政府本著鄰近、快捷原則，已同意俄羅斯、韓國、新加坡三國政府派遣專業(yè)救援人員，赴四川地震災(zāi)區(qū)協(xié)助救援行動(dòng)。

在很多人看來，中國政府的這一決定，是此次抗震救災(zāi)過程中的一個(gè)亮點(diǎn)，體現(xiàn)了中國政府的開放，摒棄了歷史上“冷戰(zhàn)”形成的閉守心態(tài)。

同時(shí)，也有評(píng)論指出，中國基于雙邊關(guān)系選擇這些國家和地區(qū)，亦不乏外交上的考慮。

5月12日地震發(fā)生時(shí)，胡錦濤主席剛剛結(jié)束為期五天的日本“暖春之旅”，中日關(guān)系擺脫十年僵局，達(dá)至一個(gè)新高潮。據(jù)新華社報(bào)道，中共中央對(duì)外聯(lián)絡(luò)部部長王家瑞16日在北京與到訪的日本前自治相野田毅會(huì)談時(shí)，便表示中方最先同意日本國際緊急救援隊(duì)進(jìn)入四川地震災(zāi)區(qū)，是中國信任日本的佐證；日本把中國的困難當(dāng)成自己的困難伸出了援助之手，是中日友好的具體表現(xiàn)。

臺(tái)灣在國民黨的馬英九在大選中獲勝后，兩岸關(guān)系出現(xiàn)積極正面的發(fā)展前景。臺(tái)灣方面更是派出由臺(tái)灣紅十字會(huì)新任理事、前臺(tái)灣“921”賑災(zāi)指揮官歐晉德?lián)晤I(lǐng)隊(duì)的22人專業(yè)救援隊(duì)，包括20名實(shí)際參與“921”地震救災(zāi)經(jīng)驗(yàn)的志愿者。他們?nèi)拷邮苓^初級(jí)救護(hù)技術(shù)員訓(xùn)練（EMT1）與基礎(chǔ)搜救訓(xùn)練，并具備水上安全救生教練資格。

5月7日正式宣誓就職的俄羅斯總統(tǒng)梅德韋杰夫上任伊始，便將中國作為首次國事出訪的兩個(gè)國家之一。汶川大地震發(fā)生當(dāng)天，梅德韋杰夫便致電中方表示慰問，并表示俄方愿為抗震救災(zāi)工作提供必要協(xié)助。

這些被接受參與救援的國家和地區(qū)，均派出了精兵強(qiáng)將。日本分兩批共派出60名人員，包括東京消防廳超級(jí)援救隊(duì)員、東京警視廳防暴警察以及海上保安廳特殊救難隊(duì)員、潛水員等；自帶了三條警犬、生命探測(cè)儀、煤氣泄漏檢測(cè)儀、纖維內(nèi)窺鏡等救援儀器，及設(shè)備鑿巖機(jī)、油壓切割機(jī)、發(fā)電機(jī)等大型設(shè)備。其他境外救援隊(duì)也各自攜帶了專業(yè)的救援儀器和設(shè)備。

5月18日，四川省抗震救災(zāi)指揮部“港澳臺(tái)及國際救援人員聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)小組”首次公布了國際（境外）救援的工作進(jìn)展，稱上述救援隊(duì)“積極開展救援行動(dòng)，發(fā)揮出了專業(yè)救援隊(duì)的作用，特別是來自日本和俄羅斯的救援隊(duì)表現(xiàn)尤為突出”，“克服了因地震造成山體滑坡、道路被毀等種種困難”，“夜以繼日，廢寢忘食，搜救效果明顯”。

5月19日，由于當(dāng)?shù)乜赡馨l(fā)生余震，日本國際緊急救援隊(duì)一行60人在中國政府的建議下，暫停新的搜救工作。日本救援隊(duì)副隊(duì)長藤谷浩志對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，“由于中國有關(guān)方面的提醒，怕出現(xiàn)危險(xiǎn)，救援隊(duì)不得不取消當(dāng)天的救援行動(dòng)。”

5月20日，所有的境外救援隊(duì)結(jié)束在中國的搜救工作，啟程返航。

從5月16日到19日，281位境外救援隊(duì)員在中方的協(xié)調(diào)安排下，進(jìn)行了將近四天的救援工作。見證過境外救援隊(duì)現(xiàn)場(chǎng)工作的人，都對(duì)他們的專業(yè)和敬業(yè)精神留有深刻印象。

對(duì)于他們總共只搜救出一位生還者的結(jié)果，四川省外事辦副巡視員黃友明向《財(cái)經(jīng)》記者表示，可能是國際救援“來得太晚”。而日本救援隊(duì)小泉崇隊(duì)長在救援工作結(jié)束后向日本媒體表示：“雖然我們發(fā)揮本來的力量，盡量完成了任務(wù)，但由于中方接受方面的經(jīng)驗(yàn)不足，沒能夠迅速、順利地展開搜索工作。”

在清華—布魯金斯公共政策研究中心主任肖耿博士看來，此次“讓外援進(jìn)來是一種姿態(tài)”，形式大于內(nèi)容。他表示，因?yàn)橹袊郧皬奈唇邮苓^境外救援人員，中方內(nèi)部也存在一個(gè)協(xié)調(diào)的問題，這可能影響了救援效果。不過，他認(rèn)為，中國需要慢慢建立一種習(xí)慣，因?yàn)殡S著恢復(fù)和重建的展開，來自國外更為發(fā)達(dá)的技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)將是我們所需要的。

如何能夠讓外援發(fā)揮最大的效用，則不僅需要開放的姿態(tài)，更需要周全的組織和協(xié)調(diào)。

肖耿認(rèn)為，此次地震對(duì)中國塑造國際形象，是一個(gè)難得的轉(zhuǎn)機(jī)。中國可以更多地接受國際援助，并做全盤考慮。

5月20日，境外救援隊(duì)結(jié)束在中國的搜救工作的當(dāng)天，外交部發(fā)言人秦剛在例行記者會(huì)上宣布：根據(jù)災(zāi)區(qū)抗震救災(zāi)工作需要，中國政府已同意德國、意大利、俄羅斯、日本向中國派遣醫(yī)療隊(duì)。

NGO：機(jī)遇和挑戰(zhàn)

為期一周多的救災(zāi)行動(dòng)中，很多NGO經(jīng)歷了“試錯(cuò)—反思—修正”的曲折過程

汶川大地震，對(duì)于這些年在中國頗為活躍的NGO（非政府組織），也是一次難得的歷練機(jī)會(huì)。

5月13日，地震發(fā)生的次日，多家NGO在成都成立了“NGO四川聯(lián)合救災(zāi)辦公室”，作為NGO救援行動(dòng)的前線指揮部。

來自兒童慈善組織“多背一公斤”的安豬，是指揮部的負(fù)責(zé)人之一。他告訴《財(cái)經(jīng)》記者，他們首先進(jìn)行救災(zāi)物資籌集和志愿者招募的工作，同時(shí)在網(wǎng)上建起一個(gè)論壇，作為專門發(fā)布救災(zāi)信息的平臺(tái)。

安豬說，因?yàn)閲鴥?nèi)大部分NGO的規(guī)模相對(duì)來說都不是特別大，資源各有側(cè)重，所以通過合作才會(huì)更有效地實(shí)現(xiàn)互補(bǔ)。

消息一出，短時(shí)間內(nèi)，全國各地100多家NGO陸續(xù)響應(yīng)。

經(jīng)過幾天努力，截至5月17日，在四川當(dāng)?shù)毓ぷ鞯氖嗉襈GO已在上峨鄉(xiāng)、北川保護(hù)區(qū)、彭州白水河等地建立起若干較為固定的救助點(diǎn)，號(hào)召后方物資優(yōu)先滿足這幾處的需求。

“我們的成都指揮部相當(dāng)于一個(gè)‘神經(jīng)中樞’。”安豬說，他們的志愿者得到第一手的災(zāi)區(qū)需求、救災(zāi)情況等資料后，可以通過網(wǎng)絡(luò)傳播給大眾。后方各大城市的合作組織可以據(jù)此在當(dāng)?shù)啬技镔Y。

“震旦紀(jì)公益信息技術(shù)中心”的張麗娜是這個(gè)NGO信息平臺(tái)的信息員之一，負(fù)責(zé)信息的收集、匯總、編輯。她告訴《財(cái)經(jīng)》記者，他們首先在盡可能大的范圍內(nèi)，把來自網(wǎng)上、前方、后方NGO的消息匯總起來，然后以論壇帖子、博客和電子版每日特刊的形式，發(fā)布給組織中的所有NGO。

不過， NGO們盡管熱情高漲、反應(yīng)迅速，但在實(shí)際救援行動(dòng)上還是遇到不少瓶頸。

趕赴災(zāi)區(qū)一線以后，NGO志愿者們發(fā)現(xiàn)事態(tài)比他們想像的要嚴(yán)峻、復(fù)雜得多，甚至有人無法適應(yīng)災(zāi)區(qū)的惡劣情況，不得不返回。

受能力所限，目前除一些專業(yè)隊(duì)伍在進(jìn)行搜救，大部分NGO志愿者只能參與災(zāi)區(qū)物資的供應(yīng)。

為期一周多的救災(zāi)行動(dòng)中，很多NGO經(jīng)歷了“試錯(cuò)—反思—修正”的曲折過程。

民間環(huán)保團(tuán)體“自然之友”執(zhí)行理事梁曉燕，對(duì)自身角色進(jìn)行了深入的思考。她指出：“其實(shí)第一撥緊急救援并不是NGO的強(qiáng)項(xiàng)，因?yàn)樗枰笠?guī)模地調(diào)動(dòng)力量及救援機(jī)械。而后面日常化的工作，例如心理輔導(dǎo)、情緒平復(fù)、為災(zāi)區(qū)群眾重返家園做準(zhǔn)備、組織災(zāi)區(qū)群眾自救行動(dòng)等，則是NGO和志愿者力所能及的工作。”

“自然之友”目前已開始招募志愿者，對(duì)他們進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)。他們目前已經(jīng)聯(lián)絡(luò)到許多在臺(tái)灣“921”大地震后參與組織救援工作的臺(tái)灣NGO人士、心理咨詢方面的專業(yè)人員，以及對(duì)地震有過親身經(jīng)歷的人，與志愿者分享經(jīng)驗(yàn)、傳授技能。

“社區(qū)參與行動(dòng)”主任宋慶華對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，鑒于他們組織日常工作的重點(diǎn)與優(yōu)勢(shì)在于社區(qū)建設(shè)和發(fā)展，她計(jì)劃幾個(gè)月后再赴災(zāi)區(qū)考察，工作重點(diǎn)是協(xié)助當(dāng)?shù)氐纳鐓^(qū)重建。

基于同樣的認(rèn)識(shí)，張麗娜也透露，他們接下來想做一個(gè)專門的網(wǎng)站，作為NGO在災(zāi)區(qū)重建中的項(xiàng)目交流平臺(tái)。

清華NGO研究所副所長賈西津指出，這次大災(zāi)對(duì)NGO自身專業(yè)性、組織性的促進(jìn)，應(yīng)該比較明顯。

“現(xiàn)在只是開始，而整個(gè)賑災(zāi)過程可能持續(xù)幾年。對(duì)于NGO本身這是個(gè)學(xué)習(xí)的過程。”她說，“目前在很短的時(shí)間內(nèi)發(fā)現(xiàn)很多問題，NGO就會(huì)明白，應(yīng)該公開，應(yīng)該有一個(gè)監(jiān)督機(jī)制，要有審計(jì)，要改善決策和治理。這個(gè)過程肯定會(huì)促進(jìn) NGO自身不斷成熟。”

在經(jīng)驗(yàn)和自身素質(zhì)問題之外，NGO在相互協(xié)調(diào)方面暴露出更大的欠缺。

在這次各種投身救災(zāi)的民間力量中，很多NGO已通過諸如“NGO四川聯(lián)合救災(zāi)辦公室”這樣的臨時(shí)組織建立起聯(lián)系網(wǎng)，但范圍終究有限。環(huán)保組織“綠家園”負(fù)責(zé)人汪永晨表示，目前誰也說不清楚，到底一共有多少家NGO參與了這次救災(zāi)行動(dòng)。

規(guī)模龐大的NGO救災(zāi)隊(duì)伍，充分顯示出當(dāng)前中國社會(huì)公民意識(shí)蓬勃興起的新氣象。但由于缺乏能夠統(tǒng)一調(diào)度這些民間人力、物資和信息資源的機(jī)制，用梁曉燕的話來說：“一旦到了這種時(shí)候，大家全像沒頭蒼蠅一樣。”

不少NGO認(rèn)為，他們優(yōu)勢(shì)在于自發(fā)性、靈活性，可以彌補(bǔ)政府在統(tǒng)一救援行動(dòng)中的遺漏。但這也為整個(gè)救災(zāi)工作增加了不確定性。

梁曉燕指出，一線志愿者對(duì)信息的掌握畢竟有限，往往選擇去各大媒體曝光最多的地方，導(dǎo)致來自社會(huì)各界的物資、人員“扎堆”嚴(yán)重，造成一定程度的混亂和資源浪費(fèi)。

應(yīng)該看到，NGO行動(dòng)中暴露出的茫然與無序，除其自身能力與經(jīng)驗(yàn)有限，更深刻的原因或許來自NGO與政府之間關(guān)系的尷尬。

許多NGO明確表示，愿意接受政府部門的救災(zāi)指導(dǎo)，但由于以往與政府之間一貫缺乏溝通，導(dǎo)致關(guān)鍵時(shí)刻許多具體行動(dòng)難以順利展開。在災(zāi)區(qū)前線，就有許多NGO志愿者因得不到紅十字會(huì)等官方機(jī)構(gòu)發(fā)放的通行證，變得寸步難行。

“信息總歸是不對(duì)稱的，政府不了解我們。”“國際行動(dòng)援助”的此里農(nóng)布說。他認(rèn)為，NGO應(yīng)積極主動(dòng)地去與當(dāng)?shù)卣疁贤ǎ砻髯约旱囊庠负土?chǎng)。而不能抱不合作、自己干的態(tài)度。

其實(shí)，長期以來，中國民間NGO一直在積極尋求、爭取更大的空間。尤其在這次救災(zāi)活動(dòng)中，他們更渴望在救助受災(zāi)同胞、實(shí)現(xiàn)自身價(jià)值之余，也贏得政府與社會(huì)的目光與認(rèn)可。

不過賈西津認(rèn)為，這不完全是一個(gè)認(rèn)知上的問題，應(yīng)該看到NGO和政府之間關(guān)系的制度性根源。

“現(xiàn)在還是有一些制度性的制約，跟我們現(xiàn)在整個(gè)社會(huì)管理思路有關(guān)系。”她指出，“實(shí)際上政府還是對(duì)政府控制以外的任何力量有著擔(dān)心，對(duì)公民的自由度非常謹(jǐn)慎。”因此政府和民間的合作，存在著制度局限。

“當(dāng)然，如果通過更多的接觸，政府如果能夠?qū)Υ擞懈嗾J(rèn)知，在機(jī)制各個(gè)細(xì)節(jié)上不斷改善，可能可以促成制度更快、更順暢地轉(zhuǎn)型。”賈西津說。

期待綜合巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理體系

“一個(gè)國家對(duì)巨災(zāi)的應(yīng)對(duì)處理能力，體現(xiàn)這個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和戰(zhàn)略水平”

十多天來，中國政府為汶川大地震應(yīng)急和救援所做出的巨大努力，有目共睹。此次政府的所作所為，必將在中國救災(zāi)史上留下濃重一筆。

隨著救援行動(dòng)的深入展開，一些問題也逐漸暴露出來，并引起社會(huì)大眾的熱議。比如現(xiàn)場(chǎng)的組織協(xié)調(diào)問題、救援隊(duì)伍的專業(yè)化問題，等等。

在現(xiàn)實(shí)中，災(zāi)難總是同混亂相伴隨。汶川大地震受災(zāi)面積之廣、危害之深、情勢(shì)之復(fù)雜，要將救援工作有序地調(diào)動(dòng)運(yùn)作起來，確實(shí)是非常困難的一件事。

此次中國政府的救災(zāi)行動(dòng)，獲得了國內(nèi)民眾和國際社會(huì)的廣泛贊譽(yù)，某種程度上與中國“舉國救災(zāi)”的體制密切相關(guān)。所謂“舉國救災(zāi)體制”，即在高度集中統(tǒng)一的政治體制下，一旦特大自然災(zāi)害來臨，決策者可在短期內(nèi)動(dòng)員全國的人力、物力、財(cái)力，集中于特定災(zāi)區(qū)的救助、救援，顯示出國家巨大的動(dòng)員能力。

世界銀行高級(jí)金融專家王君，則用“高度軍事化”來形容此次救災(zāi)，“就像應(yīng)對(duì)一場(chǎng)戰(zhàn)爭一樣”。面對(duì)一場(chǎng)突如其來的巨大自然災(zāi)害，在大家都沒有經(jīng)驗(yàn)、沒有準(zhǔn)備的情況下，軍事化就是最佳的途徑。

王君一年多以來力推幫助中國建立一個(gè)綜合的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理體系。在他看來，中國雖然已經(jīng)制定了多部相關(guān)的應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害的法規(guī)，去年8月，國務(wù)院也正式印發(fā)了國家綜合減災(zāi)“十一五”計(jì)劃，但距離真正的能夠綜合協(xié)調(diào)、有效和可靠的體系，仍相去甚遠(yuǎn)。這在今年年初發(fā)生的冰雪災(zāi)害中表現(xiàn)得尤其明顯，當(dāng)時(shí)整個(gè)救災(zāi)體系基本上處于癱瘓狀態(tài)。

何為綜合的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理體系？王君認(rèn)為，首先是對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別。這既包含專業(yè)知識(shí)和技術(shù)的準(zhǔn)備，也涉及優(yōu)先目標(biāo)確定，人力、物力、資源的分配和運(yùn)用等一系列問題。如果缺乏準(zhǔn)備，在緊急狀態(tài)下要做到反應(yīng)正確是很困難的。

比如，如果是一個(gè)綜合的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理體系，就包含著對(duì)民眾的教育和訓(xùn)練。任何單位在關(guān)鍵時(shí)刻都要有人來組織疏散。還有風(fēng)險(xiǎn)的分析、社區(qū)層面的教育、人們的自救和互助的安排等等。

“一個(gè)國家對(duì)巨災(zāi)的應(yīng)對(duì)處理能力，體現(xiàn)這個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和戰(zhàn)略水平。”王君說。

直觀地看，全部的房屋、道路、橋梁、水壩等等，都是暴露在風(fēng)險(xiǎn)中的，重要的是承受能力。

喬治華盛頓大學(xué)應(yīng)急管理專家戴克斯塔拉說，“減損的關(guān)鍵是‘準(zhǔn)備’。準(zhǔn)備的質(zhì)量決定了救援的質(zhì)量。”他在接受《財(cái)經(jīng)》記者采訪時(shí)指出，美國可借鑒的經(jīng)驗(yàn)是，美國的應(yīng)急管理系統(tǒng)不是以“反應(yīng)”為導(dǎo)向，而是以“籌備”為導(dǎo)向。

“最簡單的例子就是建筑標(biāo)準(zhǔn)。大家知道，地震中造成大規(guī)模傷亡的是建筑倒塌。所以，處于地震帶上的加州地區(qū)對(duì)于橋梁、樓房等建筑物都有一定的防震標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。”戴克斯塔拉說。

除了建筑，交通、能源、通訊、飲用水供應(yīng)、下水道系統(tǒng)等關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的應(yīng)急籌備質(zhì)量，也直接決定了災(zāi)難的應(yīng)對(duì)效果。

據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解，中國目前實(shí)行“政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，部門分工負(fù)責(zé)，災(zāi)害分級(jí)管理”的體制。在此框架下，災(zāi)害管理實(shí)際上是分散的。中國目前并沒有一個(gè)綜合性的災(zāi)害應(yīng)急管理部門，相關(guān)的減災(zāi)救災(zāi)投入、科研力量、救災(zāi)物資都分散在不同的部門。

以救災(zāi)投入為例。目前中央財(cái)政的救災(zāi)投入名目眾多，來源不一。主要包括災(zāi)區(qū)群眾生活救濟(jì)經(jīng)費(fèi)、衛(wèi)生救災(zāi)經(jīng)費(fèi)、防汛抗旱經(jīng)費(fèi)、汛前應(yīng)急度汛經(jīng)費(fèi)、水毀道路補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)、文教行政救災(zāi)補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)、農(nóng)業(yè)救災(zāi)經(jīng)費(fèi)、恢復(fù)重建補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)等。

這些資金分別由財(cái)政部、民政部、衛(wèi)生部、水利部、農(nóng)業(yè)部、教育部、交通部、發(fā)改委等部門掌握。民政部負(fù)責(zé)災(zāi)區(qū)群眾生活救助，水利部負(fù)責(zé)水旱災(zāi)害；發(fā)改委負(fù)責(zé)災(zāi)后重建的公共設(shè)施投入和移民安置補(bǔ)助；教育部負(fù)責(zé)學(xué)校恢復(fù)重建；農(nóng)業(yè)部則負(fù)責(zé)農(nóng)作物受災(zāi)補(bǔ)助；交通部負(fù)責(zé)修復(fù)災(zāi)毀公路；衛(wèi)生部負(fù)責(zé)醫(yī)療救助等。

不同的部門各自掌管一塊資金，分別用于不同的用途。地方發(fā)生一起災(zāi)情，救災(zāi)的資金需要分頭申請(qǐng)，按“條條”下?lián)埽粌H人為割裂了災(zāi)害管理的整體性，而且部門各自為戰(zhàn)，難成合力。

有長期研究災(zāi)害管理的專家指出，此次汶川大地震之后，如果不能及時(shí)調(diào)整現(xiàn)有的救災(zāi)管理體制，未來長達(dá)數(shù)年的災(zāi)后重建的財(cái)政投入和項(xiàng)目管理，有重復(fù)過去“分散管理，分散使用，低效運(yùn)行”模式的危險(xiǎn)。

中國科學(xué)院減災(zāi)中心主任王昂生就此指出，未來數(shù)年，應(yīng)考慮整合現(xiàn)有分散在各部委的防災(zāi)救災(zāi)管理機(jī)構(gòu)，組建相當(dāng)于部委級(jí)別的集中統(tǒng)一的綜合減災(zāi)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)。同時(shí)，要整合各部門的災(zāi)害研究、救災(zāi)隊(duì)伍和資金投入，實(shí)現(xiàn)對(duì)重大災(zāi)害的集中統(tǒng)一管理。最終目標(biāo)是整合現(xiàn)有的防災(zāi)救災(zāi)資源，建設(shè)集中統(tǒng)一的綜合減災(zāi)應(yīng)急體系。

從歷史教訓(xùn)和國際經(jīng)驗(yàn)來看，災(zāi)害救援是一個(gè)專業(yè)性和技術(shù)性很強(qiáng)的工作，對(duì)組織協(xié)調(diào)的機(jī)制和能力也有相當(dāng)高的要求。

世界銀行高級(jí)金融專家王君舉例說，災(zāi)難發(fā)生后，方方面面的救援大軍匯集，誰先進(jìn)入災(zāi)區(qū)？什么時(shí)候進(jìn)？救災(zāi)物資如何調(diào)配？什么時(shí)候開始防疫？等等，這些都需要作為專業(yè)問題來對(duì)待。

“不可能大家都是救災(zāi)專家。一定要把這個(gè)事情給一些人，他們以此為生，視此為專業(yè)，才會(huì)精益求精。”王君主張?jiān)谥袊I(yè)的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)研究機(jī)構(gòu)，并且分門別類地設(shè)置若干碩士研究生項(xiàng)目，加速培養(yǎng)風(fēng)險(xiǎn)管理的人才。

他認(rèn)為，以中國之大，災(zāi)害發(fā)生之頻繁，設(shè)立這樣的專業(yè)研究和教學(xué)機(jī)構(gòu)，不僅對(duì)中國十分必要，將來也可能成為國際社會(huì)災(zāi)害領(lǐng)域的重要力量。“這樣，當(dāng)災(zāi)害再次襲擊的時(shí)候，專業(yè)知識(shí)和人員就會(huì)發(fā)揮非常強(qiáng)大的力量。否則，大家都是憑常識(shí)、靠感覺救災(zāi)，不發(fā)生混亂是不可能的。”王君說。

正因?yàn)槿绱耍绻患泳o建立一套綜合、專業(yè)、有效的風(fēng)險(xiǎn)管理體系保障，等到下一次災(zāi)害來臨的時(shí)候，就可能會(huì)重復(fù)損失和錯(cuò)誤。

這正是汶川大地震救援行動(dòng)給人們的警示。■