淺談依法治稅

依法治稅就是指一切稅收活動都必須按照法律的規定進行。依法治稅是稅收工作的基本原則，更是稅收工作的靈魂。依法治稅應包括法律至上、職權法定、義務法定、程序法定和作為法定的內涵。推進依法治稅是一項長期的任務，也是一項艱巨的任務，還存在著不少的熱點、難點，值得我們深入研究和探討。

一、依法治稅的重要意義

1.依法治稅是貫徹依法治國方略的具體措施。黨的十五大就將“依法治國，建設社會主義法治國家”確定為黨領導人民治理國家的一條基本方略。稅收工作作為國家的一項重要經濟工作和宏觀調控的重要手段，是依法治國的局部實踐和重要組成部分。

2.依法治稅是發展社會主義市場經濟的客觀要求。實行公有制為主體、多種所有制經濟共同發展，是我國社會主義初級階段的一項基本經濟制度，而要使多種所有制經濟共同發展，就必須統一稅法，公平稅負，為各種所有制經濟創造一個平等競爭的稅收環境，這就從客觀上提出了強化依法治稅的要求。只有嚴格執行稅法，強化稅收征管，規范執法行為，及時有效地查處各種稅收違法行為，才能保證各種所有制經濟真正在同一起跑線上公平競爭，才能促進社會主義市場經濟健康、有序地發展。

3.依法治稅是國家稅收利益實現的必要手段。稅收是國家憑借政治權力，按照法定的標準，強制地、無償地取得財政收入的一種方式。稅收固有的這種強制性、無償性本身就決定了法治的不可或缺，特別是在發展社會主義市場經濟條件下，企業將逐步成為自主經營、自負盈虧、自我發展、自我約束的獨立的商品生產者和經營者。國家和企業的分配關系主要通過稅收的方式來實現，而且稅收還是調節過高收入、緩解社會分配不公矛盾的重要手段。

4.依法治稅是稅務機關建設稅收文明的必由之路。國家稅務總局提出“法治、公平、文明、效率”的新時期治稅思想時，把“法治”擺在了首要位置。國家通過法律賦予稅務機關行使稅收征管權，稅務機關必須認真執行稅法，嚴格稅收征管的職責，不得隨意減、免、緩、欠或開征、停征稅款，更不得以權代法、以言代法。

二、依法治稅存在的問題

1.稅收立法尚不規范。一是稅收法律體系不健全，法律級次低。現行的稅收法律制度大多是1994年稅制改革后逐步建立起來的，各單行稅收法律、法規之間的關系沒有理順，缺乏一部能夠統領、指導各單行稅法的稅收基本法。稅收中的一些重大事項，在稅收領域未能規范和統一，單行稅法在適用中容易產生混亂和矛盾，并影響到稅法的效力。二是稅收立法滯后，技術含量低。全國人大及其常委會是立法機關，行政機關在立法機關授權的情況下可以進行授權范圍內的立法。在稅制改革中，國務院按照授權制定了一系列稅收條例，隨著市場經濟的發展，特別是在鼓勵公平競爭、實現國民待遇、鼓勵高科技發展等方面，這些條例日見其局限性，但始終未作修改，更不要說上升為法律。除了立法滯后外，稅收條例、規章還存在著穩定性差、修改補充頻繁等技術含量低的問題，給實際執行者帶來很大困難。

2.稅收執法不能到位。一是稅收執法觀念不到位。在實際工作中，以法治稅觀念還不夠深入人心，特別是基層稅務部門，人員少，管戶多，有些地方個體戶的稅收征管委托鄉鎮協稅員負責，還存在稅收執法不到位現象。二是稅收執法力度不到位。主要表現在，對稅收違法行為查處不力，執行稅法失之于寬、失之于軟。三是稅收執法程序不到位。主要表現在稅收工作中，重實體法，輕程序法，如稅務處罰告知內容不全，文書使用不規范，填寫內容不全等。

3.執法監督不夠強硬。一是防范意識不強。監督制約機制尚未形成，對納稅人的多頭、重復檢查也普遍存在。二是查處力度不夠。實施執法監督和落實責任制存在畏難情緒，布置工作多，檢查落實少，存在形式主義。

4.執法環境不盡完善。一是稅務司法作用不大。目前，我國有關偷稅案件均通過公、檢、法來處理，但由于這些司法機關還承擔著其他繁重的案件查處工作，加之稅務案件的專業性較強，給稅務案件的審理和準確裁定帶來了一定的困難，以致有些稅務案件久拖不決，起不到及時打擊犯罪的作用。二是地方政府干預稅務行政執法。在現行財政體制下，一些地方政府為了獲得更多的利益，越權制定與統一稅法相違背的文件，擅自減免稅，擴大稅收優惠，變相“引稅”。對“保護企業”，要求稅務機關經政府許可才能進行稽查等等，給稅務機關執法帶來很大壓力。三是納稅人稅收法律意識淡薄。一方面表現為納稅人依法納稅意識較差，在稅收問題上能偷則偷，能逃則逃，甚至公然抗稅；另一方面表現為運用法律手段維護自身權益的意識不強。四是部門協作制度尚未確立。征管法雖規定了工商、銀行等單位協稅護稅的義務，但具體操作難度大。

5.稅收計劃與依法治稅存在矛盾。當前我國稅收工作的首要任務是保證稅收計劃任務的完成，衡量稅務機關工作業績的主要指標也是稅收任務的完成。從法理上分析，稅收計劃是由稅務機關制定的，是稅務機關內部的工作，不具有約束力；而稅法是由國家的立法機關制定的，具有普遍的約束力，違反稅法就要承擔相應的法律后果。但在現實工作中卻存在重計劃輕法律的現象。“基數加增長”這種確定稅收計劃任務的方法造成計劃與實際稅源脫節、稅收任務畸輕畸重。容易導致計劃完成時，少收或不收，以留有余地，為來年稅收任務的完成打下基礎；收入緊張時，收“過頭稅”、“寅吃卯糧”，損害經濟的發展，損害納稅人的權益。

三、依法治稅要處理好幾種關系

1.處理好完成稅收任務與依法治稅的關系，堅持任務與執法并重。在實際工作中要注意糾正兩種偏向：一是片面強調完成稅收任務的“剛性”，忽視依法治稅的規范性。二是忽視組織收入中心工作，消極、教條地執行稅法，不敢積極大膽工作，回避矛盾，不敢用法律武器同偷、逃、抗、騙稅行為作斗爭，做到應收盡收。把握以下三點：一是必須按照經濟—稅收—經濟的原則處理依法治稅和組織收入關系。稅收決定于經濟，又反作用于經濟。只要堅持依法治稅，就能夠充分發揮稅收的配置資源和調控經濟職能，就能夠維護市場經濟秩序和促進國民經濟可持續發展。二是依法治稅是組織收入的基礎和前提。沒有稅法作依據，稅務機關就不能強制性地組織收入。三是組織收入情況是衡量依法治稅水平的重要標準。依法治稅的過程，就是貫徹稅法的過程，也就是組織收入的過程，依法治稅貫穿于組織收入過程始終。

2.處理好法治與德治的關系，堅持執法與服務并重。依法治稅與以德治稅是依法治國與以德治國方略在稅務系統的具體體現，兩者之間是相輔相成、相互促進的：其一，依法治稅是以德治稅的保障，正確執法是提供服務的基礎。依法治稅為實現稅收職能，完成稅務機關的使命提供最基本的保障，沒有嚴格意義的依法治稅，稅收秩序就無法保證，以德治稅就無從談起。其二，以德治稅是依法治稅的輔助力量，提供服務可以有效推動正常的稅收執法管理活動。道德和法律都是社會規范，在嚴格執法的同時，也要強調執法中的人文關懷。道德也是納稅人守法的基礎，是彌補稅收法律漏洞的手段之一，當涉稅行為難以完全用法律來規范時，只能通過道德來規范。

3.處理好系統規劃與分步實施的關系，堅持長期性與階段性相結合。依法治稅是一項長期性的系統工程，涉及到方方面面，需要全社會的共同努力和配合，因此，必須對依法治稅進行系統規劃，在明確依法治稅的長期目標和總體目標后，進一步明確階段目標和具體目標，并根據外部環境等因素的變化進行適時調整。目標明確后，要從具體工作做起，扎扎實實地把依法治稅推向前進，從而把依法治稅的系統規劃與分步實施結合起來。

4.處理好部門執法與綜合治稅的關系，堅持獨立執法與協同治稅相結合。稅務機關實施有效監控的實質內容就是掌握納稅人的涉稅信息，納稅人的涉稅信息構成了稅源監控的基礎。但是，征納之間存在著信息不對稱，也就需要在獨立執法的同時，實行社會綜合治稅，按照政府領導、稅務主管、部門配合、社會參與、司法保障、信息化支撐的綜合治稅模式，解決征納雙方的信息不對稱問題。與政府各部門實現信息溝通和共享，利用協稅護稅網絡多渠道獲取有用的涉稅信息，提高稅收征收管理的質量與效率。

四、依法治稅要采取的幾個措施

1.完善稅收法律。一是制定稅收基本法。稅收基本法是稅收領域中的母法，具有統領和指導各單行稅法的地位及作用。要盡快研究符合我國國情的稅收基本法，將稅收的立法原則、納稅人的權利和義務、稅法的解釋及稅收管轄原則等，都以基本法的形式明確下來。二是提高現行稅法的立法級次。稅收立法權應主要由立法機關行使，特別是構成我國稅收法律體系基本框架的各主體稅種的立法，應由全國人大及其常委會制定，國務院可制定實施細則，從而徹底改變目前我國稅法體系以行政法規為主體的局面。

2.嚴格稅收執法。一是嚴格依法征稅。稅務部門的職責主要是組織稅收收入。“國以稅為本”，稅務部門必須依法征稅，嚴格執行國家統一的稅收政策，依法為政府籌集更多的財政資金。二是嚴格執法到位。國家在稅法立法和政策制定時，對每個稅種課稅對象的選擇、稅率設計、優惠政策的規定，都體現著國家對經濟的調控目標。因此，應將國家稅法的各項規定貫徹到位，既有利于貫徹國家宏觀產業政策，支持經濟發展，也有利于改善投資環境，保護納稅人權益。三是公正公平原則。社會主義市場經濟是法治經濟，稅務機關要堅持稅收最基本的公平原則，公正執法，使納稅人在同一起跑線上開展競爭。

3.健全監督機制。一是繼續發揮人大代表和政協委員的監督作用。人大代表和政協委員應重點強化對抽象行政行為的監督，即側重對稅務機關制定的規章或其他行政管理規范性文件法律效力的監督。二是強化稅務機關內部的監督。對稅務機關內部監督，要突出重點，稅務自由裁量權的運用應是稅務機關內部監督的重點。三是發揮紀檢監察部門的監督作用。對通過行政監督發現的稅務違法行政行為應依法查處。既然稅務機關的行政行為受法律的規范和約束，稅務機關人員違法就要像行政相對人違法一樣，受到法律法規的追究。稅務人員如果不依法行政，濫用稅收執法權和稅收管理權，使納稅人的合法權益受到侵犯，應像行政相對人一樣承擔侵權責任，對被侵權者預以救濟。

4.優化稅收環境。一是在稅務機關內部實行執法責任制。稅務機關是國家的行政機關，依法享有行政權力。為了制約政府部門的權力，防止權力濫用，必須設立相應的責任。在稅務機關內部實行執法責任制，明確每一崗位的權利、義務及違反義務所要承擔的責任，避免執法的隨意性，從而加快依法治稅的進程。二是正確處理好依法治稅與稅收計劃的關系。稅收計劃的制定應逐步改革“基數法”，以市場資源的優化配置為原則，以經濟發展狀況為依據。同時，改革對各級稅務機關的考核辦法，把稅收征管質量的考核重點放在是否做到應收盡收，是否嚴格執法，而不是單純為了考核稅收任務的完成。三是明確部門間的協作義務及責任。稅務機關在處理稅務案件時，經常要與其他相關部門發生關系，包括工商行政管理、海關、銀行、公安局、檢察院、法院等部門。應明確各部門之間的協稅義務和責任，使依法治稅的協作工作制度化、程序化。四是充分保障納稅人的權利。首先要求完善納稅人的權利，除現有的納稅人權利外，要賦予納稅人對稅收立法意圖和目的的知情權等。同時，要求稅務機關嚴格依法辦事，規范執法，公平、公正、公開地處理涉稅案件，提高稅收政策的透明度，從而優化稅收環境。五是建立、健全稅務司法保障體系。目前，由于經濟的多樣性和復雜性，稅務案件有不斷上升的趨勢，偷抗騙稅與反偷抗騙稅的斗爭具有長期性和艱巨性，這更使稅務司法的強化顯得必要和迫切。為了維護良好的稅收秩序，真正實現依法治稅，必須盡快建立相對獨立的稅務司法保障體系。