行政救助基本原則的法律探析

［摘 要］ 行政救助是指行政主體賦予特定行政相對人一定物質權益或與物質相關權益的一種具體行政行為，是行政給付的主要內容之一。在我國，法律關于行政救助的規定尚不甚發達，在實踐中不時地發生著一些不盡人意的現象。本文從一個案出發，結合中外相關理論及法律規定，僅就行政救助應遵循的基本原則進行粗淺探析，以期引發更多的討論。

［關鍵詞］ 行政救助 基本原則 法律規定 構建

2006年5月28日凌晨，一名流浪漢死于長沙市芙蓉區救助管理站門前。其死亡原因在于公安機關、救助站和“120”三機構因“先救治還是先救助”存在意見分歧，從而延誤治療時機。這一事件帶給我們最深刻的反思是：我國尚無關于行政救助原則的法律規定，造成職能部門各執己見，這不僅妨礙了行政救助的實施，更直接危害到行政救助對象的權利實現。本文試圖結合中外有關理論及法律規定，就行政救助應遵循的基本原則進行粗淺探析，以期引發更多的討論。

一、國外行政救助考察

（一）國外關于行政救助涵義的一般理論

最廣義的行政給付等同于行政救助，又稱給付行政。行政給付理論最初源于德國，1938年德國學者福斯托霍夫在其著作《作為給付主體的行政》中創立了給付行政論，他將現代行政分為維持秩序行政和形成性行政兩種。同時，著眼于公行政行為的形態，將其二分為侵害行政和給付行政。在他那里，“給付行政，是指服務于生活考慮的活動。這里的生活考慮，是指對于不得不從事現代集團生活的人，給付、提供其為維持日常生活所不可欠缺的生活物資或者生活服務的活動。”［1］現代學者則在更廣泛的意義上來使用這一概念，將給付行政擴展為“設置、管理道路、公園，設置、運營社會福利設施，進行生活保護，給予個人及公眾便利和利益的行政。其目的在于確保文化的、健康的生活。”［2］其內涵是指通過公共設施、公共企業等進行的社會、經濟、文化性服務的提供，通過社會保障、公共扶助等進行的生活保護、保障，以及資金的交流、助成等，及通過授益性活動，積極地增進國民福利的公行政活動，包括供給行政、社會保障行政與資助行政三類。供給行政是指提供日常生活中必不可少的公共服務的行政作用，是通過公共用物、公共設施（公共建筑）、公共企業等的設置和經營來實現的。社會保障行政是指國家或地方公共團體為保障國民最低限度的健康文明的生活而進行的給付活動，包括保障生活貧困者生活的公共扶助，對大量分散生活中致使貧困的危險實行救濟的社會保險以及公共衛生、醫療、社會福利。資助行政廣義上包括青少年的保護和培養，以及提供知識和技術等非經濟性的內容；狹義上僅指資金資助行政，包括國家、地方公共團體、行政法人等提供的補助金、資金借貸、出資、債務保證、損失補償、保險等。［3］給付行政的外延幾乎囊括了現代福利國家行政作用的大部分領域，而不僅僅是指某一種行政行為。正由于其外延過于寬泛，故不適用于我國的國情。

（二）德國、日本等國關于行政救助的法律規定

在西方發達國家，有關行政給付的基本法律都是由國家立法加以規范的。公民的社會經濟權利作為憲法的一項基本內容率先在1919年的魏瑪憲法中落實下來。魏瑪憲法把家族的清潔健康和社會的改良作為國家與公共團體的任務，規定了大量的社會經濟權利，如產婦有權要求國家保護和扶助，對窮困無資入中學及高等教育者予以學資補助，還規定了社會保險制度等。［4］國家有義務通過對整個經濟社會的積極介入來保障所有人的社會和經濟生活。魏瑪憲法在1933年希特勒上臺之后逐漸被撕毀，但其基本的理念卻為1949年的《德意志聯邦共和國基本法》所繼承并發揚光大。該基本法規定了人人都享有生存權，所有的母親都有受社會保護和照顧的權利等社會經濟權利。甚至要求財產的使用也應為社會福利服務，可因社會福利而征用。［5］由于基本權利拘束立法、行政與司法，基本法的社會經濟權利的規定不再是宣言性的規定，而是可以請求的權利。另外，德國還制定了《社會福利法》《穩定與成長法》《就業促進法》《社會救助法》等法律，將該權利具體化。德國在社會國家原則的指導下，積極發展福利事業，系統化的給付行政得到了大力的發展。

1946年的《日本國憲法》也采用了社會國家的理念，規定國民均享有最低限度的健康的與文明的生活的權利。國家應于一切生活部門，努力提高與增進社會福利，社會保障及公共衛生。并通過一系列的社會立法，如《生活保護法》《兒童福利法》《殘疾人福利法》《老人福利法》等加以落實。有了具體法律的規定，憲法的規定就成了公民可以直接請求的權利。1973年，日本老人福利制度正式達到國際水平，這一年被日本政府稱為“福利元年”，這顯示了日本政府要繼續強化社會安全體系的決心。

此外，美國的《社會保障法》（1935年）、英國的《國民救助法》（1948年）也對行政救助進行了規范。

二、我國關于行政救助的理論認識及法律規定

（一）我國關于行政救助涵義的界定

在我國理論界，一直以來關于行政救助的定義爭議頗多。有學者認為，行政救助是指行政機關及其職能部門對管理相對方在處于某種困境或不利狀態或其他特殊情況下，依照有關法律規范的規定或行政職權，給予其一定的物質權益或金錢利益的一種行政行為。多數學者認為，廣義的行政給付又稱“行政物質幫助或行政救助”，是指行政主體在行政相對人因發生年老、疾病或喪失勞動能力，或者其他特殊情況下，依照有關法律規范的規定，賦予其一定的物質權益或與物質有關的權益的具體行政行為。［6］其外延包括了安置、補助、撫恤、優待以及救災扶貧。

筆者認為，行政救助是行政給付的一種具體表現形式，它具體指行政主體在公民失業、年老、疾病或喪失勞動能力等情況下或其他特殊情況下，依照有關法律規范或政策的規定，賦予其一定物質權益或與物質有關的權益的具體行政行為。與前兩種觀點相比，此種觀點外延較窄，姑且稱之為狹義的行政給付。它具有以下特征：是行政主體依法向行政相對人給付金錢或實物的行為；是依申請的行政行為；是一種授益行為；是依法作出的行為。

（二）我國行政救助的法律規定及其分析

我國現行1982年《憲法》較為完備、具體地規定了公民社會經濟權利（第44、45條），這既是關于公民物質幫助權的憲法規定，也是實現該權利的根本依據。從比較的角度不難看出，我國憲法規定雖然比較具體，但涵蓋度卻不及德國、日本的憲法規定，也沒有指明行政救助的直接依據，故只能從憲法規定的基本精神來把握和解釋行政救助的原則，難以指導行政救助的具體實踐。

《憲法》雖然為行政救助設定了原則性的規定，但是一直以來行政救助基本上是通過行政法規和規章加以規范的。而法規和規章在一國法律體系中處于較低的層次，嚴格意義上講不能稱之為“法律”，故我國尚無以“法”來命名的有關行政救助的法律。這就導致《憲法》和行政法規之間缺少中間橋梁，出現了“斷層”。從現有法律法規的規定看，行政救助的對象主要包括無依無靠無生活來源的公民、遭受自然災害嚴重侵襲而使生活一時陷入拮據狀態的公民、以及生活水平低于國家規定的最低標準的公民。內容上顯得很零散，更談不上統一的原則規定。

綜上可見，無論是我國的根本大法《憲法》，還是專門的行政救助法規《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》，都沒有對行政救助的概念作出科學統一的界定，對行政救助過程中應遵循什么原則更是沒有全面而明確的規定。應該說，我國行政救助的法律化程度還很低，這是不符合法治要求的，與法治發達國家相比，差距還很大，有待發展。結合我國國情，筆者下面僅就支配行政救助的基本原則進行粗淺分析，以期從構建我國行政救助基本原則入手，為我國行政救助的法律化提供幫助。

三、對我國行政救助基本原則構建的研究

由于我國行政救助的實務和學術研究均不甚發達（尤其是學術研究嚴重滯后于實際發展），他山之石，可以攻玉，故而本文主要借鑒前文所述德國和日本兩國關于給付行政的理論來研究支配行政救助的基本原則，從宏觀上把握行政救助的理念，并檢視現實制度，以充實我國的學術研究，力圖給實務提供有益的啟示。筆者認為，支配行政救助的基本原則主要有：（1）以人為本的原則；（2）法治原則；（3）自愿、無償救助原則；（4）責任行政原則等。

(一)樹立政府公共服務理念，堅持以人為本的原則

近年來，一些地區盲目以發展經濟為全部內容，片面追求經濟增長速度，而忽視了轉型期所產生的一系列社會問題：兩極分化，地區差異不平衡，失業增多，包括城市乞丐的一系列問題，使人們反思我們的發展觀。黨的十六屆三中全會及時提出科學發展觀，“以人為本，樹立全面、協調、可持續的發展觀”。堅持以人為本就是以實現人的全面發展為目標，從人民群眾的根本利益謀發展，統籌城鄉、統籌經濟社會、人與自然的和諧發展，堅持走生產發展，生活富裕，生態良好的文明發展道路。

分析流浪漢的悲劇，是不是可以認為公共服務部門缺乏一種主動擔當責任不謀取自身利益的文化？我以為，目前促使這種文化生成的制度是缺失的。因為在許多地方，公共利益已經部門化了，公共資源被分割成一塊塊的“部門私產”，理論上說誰救助流浪漢都是納稅人掏錢，但實踐中卻是誰主動救助，誰就耗費了自家的錢財。如此，盡量少攬麻煩事的潛規則就比全心全意為人民服務的顯規則強大得多，于是，流浪漢被各部門推來推去，最終悲慘死去。羅爾斯認為“一個社會的公平不是看大多數人得到了什么，而是社會最少數人能夠得到什么”。

“新型政府就是公共服務的政府”，溫家寶總理在十屆人大二次會議的政府工作報告中就提出了政府要向公共服務型政府轉變。公共服務就是為人民服務，因此關心城市流浪乞討人員需要公共服務的理念，以“以人為本”為基本原則。

(二)法治原則

法治原則具體到行政法來說就是行政法治。它包含三項原則，即法律創制原則、法律優越原則和法律保留原則。其中法律創制和法律優越兩原則被普遍認為適用于行政救助的全部領域。而關于法律保留原則是否適用于行政救助的全部領域，頗有爭議。在國外，日本、德國等國家也存在兩派不同觀點，一方認為全部適用法律保留，因為在立法機關制約下的現代國家的行政，沒有完全不受法律支配的自由權力；而另一方則認為若嚴格適用于所有行政救助，則必然導致某些消極影響，破壞行政救助的合乎目的性、機動性和靈活性等，現代公共行政的積極形成活動需要某種程度上的自由領域。

筆者以為，雖然行政救助是一種授益行為，但救助的對象往往是生活無著的老、弱、病、殘等流浪人員，在社會群體中處于弱勢地位，救助涉及這些人員的生存問題，若不依法實施救助，則造成的危害往往較干預行政來得劇烈，其影響及造成的后果并不亞于干預行政。特別是拒絕提供救助、收回救助、有償救助的情況，對公民來說，根本就不異于一種負擔，一種對財產權利和自由的侵害。因此，應該隨著法治的深入發展，制定出相應的法律，最起碼要為常態下的行政救助提供法律依據，以切實保障公民的社會福利和基本權利。實踐證明，1982年國務院頒布生效的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》在其存續20余年間，制度逐步異化，發生了不少違法的行政救助現象，甚至于孫志剛被故意傷害致死等嚴重后果，直至2003年才被廢止。可以說這部行政法規在根本上是違背憲法的，是沒有遵循法律保留原則這一要求的，今后應該杜絕類似情形發生，嚴格依法行政。

(三)自愿、無償救助的原則

《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》第5條、第6條、第11條都體現了救助的自愿原則。其中，第5條規定執法人員只能告知流浪乞討人員可以尋求救助，而不能強行帶走；第6條的“向救助站求助”的表述，表明救助完全是基于流浪乞討人員的自愿申請；第11條規定救助站不得限制受助人員離開救助站，更是明確了自愿原則。原來的收容遣送辦法體現的是一種維護社會秩序的功能，這項制度在執行過程中又被附加了很多行政和社會治安管理的功能。這一制度雖然曾在治安管理中起到重要作用，但也隨之出現了侵犯人身和財產權利的問題、腐敗問題等等。而救助管理辦法中實行“來去自由”的開放式管理，相關部門發現被救助人員只能告知其有接受救助的權利，救助站也只能勸說其回原籍所在地，而不能采取強制措施。公安機關和其他有關行政機關的工作人員若發現需要救助的人，要告知他到救助站去求助，這種程序性義務的規定意味著公安機關和其他有關行政機關只能告知被救助人，而且必須履行這種告知義務。

救助管理辦法第3條“縣級以上城市人民政府應當采取積極措施及時救助流浪乞討人員，并應當將救助工作所需經費列入財政預算，予以保障”及第10條“救助站不得向受助人員、其親屬或者所在單位收取費用，不得以任何借口組織受助人員從事生產勞動”的規定，確立了行政救助的無償原則。但是，需要指出的是，財政保障問題并不是這么一個規定就可以解決的。收容遣送制度的異化，在很大程度上起因于地方政府無法提供充足的財政支撐，收容遣送機構只得“自謀出路”，從被收容人員那里搜刮。如今，新的行政救助制度嚴格禁止救助站收取費用，而又要求救助站向受助人員提供基本的生活保障，貧富懸殊的地方政府，能否撐起這筆財政支出，是非常值得懷疑的。如果財政問題得不到解決，新制度關于救助站必須履行職責的規定，對于地方政府和救助站而言，就是一個極大的兩難困境，也為新制度的異化埋下了隱患。

（四）責任行政原則

責任行政原則是指國家行政機關必須對自己所實施的行政活動承擔責任，整個行政活動應處于一種負責任的狀態，不允許行政機關只實施行政活動，而不對自己的行為負責。在現代社會，尤其是在經濟、社會的變革時期，造成貧困的原因中社會因素在總體上大于個人因素，對于國家而言，救助貧困公民是其義不容辭的責任和義務；對于公民而言，獲得救助是其應享有的權利。

人們之所以要設置政府，通過納稅來養一個政府，就是要通過政府來為自己提供服務，包括提供此種救助服務。因此，政府提供救助完全是其職責。如果救助站以被救助人不符合救助條件而拒絕救助時，救助站要說明理由，這是救助站的程序性義務，也是被救助人的程序性權利。被救助人如果得不到救助，也要得到不被救助的理由，使得實體上的權利能在程序上得到保障。如果行政救助機關既不實施救助也未能說明理由，行政相對人有權依法通過法律途徑追究救助主體的法律責任。

具體到流浪漢之死一事而言，救助站、110、120三方所謂的“原則爭論”，其實是一場利益之爭——誰都不愿意為流浪者支付醫療費。所以，在各自利益的維護中，流浪者成了犧牲品。流浪者之死，暴露了我們缺乏一種面向社會貧困群體的“扶危救濟制度”， 是行政責任體制缺失直接導致的后果。因此，應建立“首接負責制”和“連帶責任制”。如果建立行政責任體制，一方面，有利于行政相對人尋求法律救濟，具體表現為，對于行政機關在保障公民物質幫助權，提供行政救助時有懈怠或侵犯公民財產權或人身權等合法權益時，行政相對人有權依法得到救濟，包括仲裁救濟、行政救濟和司法救濟等方式。我國行政訴訟法為保障公民的物質幫助權發揮了重要作用。另一方面，也為行政機關向有重大故意或過失的工作人員進行行政追償提供了前提條件。

除以上四大基本原則外，筆者認為，還應借鑒德、日等國行政救助的有關原則，如平等對待、比例、信賴保護等原則。平等對待要求受助者與其他人一樣享有尊嚴和人格權利；所有符合條件的人都應有機會獲得救助，救助機關應該一視同仁，而不得差別對待。比例原則則表現為禁止救助過剩和禁止救助過低，救助要與受助者的正當需求成比例；另外，救助水平也應與國家經濟發展情況相一致。信賴保護原則在給付行政領域的行政救助方面也是相當重要的，尤其是對長期、持續受助者來說更是如此。救助主體由于某種正當理由而要變更（撤銷或廢止）救助時，須保護行政相對人的正當合理的信賴。

行政救助的實施，是時代的需要和發展。可以說，只有以人為本、依法行政、民主主義等觀念深入人心，救助主體嚴格遵循法定的原則去實施行政救助，才不致于使這一行政行為變質，才能符合現代憲政的要求，行政救助也才能得到健康的發展，公民的權利和自由才能得到切實的保障。○

參考文獻：

［1］［3］楊建順，《日本行政法通論》，中國法制出版社1998年版，第327、329--331頁。

［2］［日］鹽野宏著：《行政法》，楊建順譯，法律出版社，1999年版，第9頁。

［4］ 陳愛娥：《自由—平等—博愛——社會國原則與法治國原則的交互作用》，載臺灣《法學論叢》第6卷第2期，第125頁。

［5］ ［德］平特納著：《德國普通行政法》，朱林譯，中國政法大學出版社，1999年版，第77頁。

［6］ 應松年主編：《行政法學新論》，中國方正出版社，1998年版，第290頁。

責任編輯 晏蔚青