論當(dāng)代中國(guó)行政指導(dǎo)的法治化

[摘 要]行政指導(dǎo)是一種新型的政府行為，因其所特有的柔軟性、靈活性和民主性等特征而成為適應(yīng)中國(guó)政府管理的主要手段和行為方式。然而，在現(xiàn)實(shí)中，行政指導(dǎo)正面臨著各種困境。為擺脫行政指導(dǎo)的困境，就要推行行政指導(dǎo)的法治化。

[關(guān)鍵詞]行政指導(dǎo)；困境；法治

[中圖分類號(hào)]D035 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1005-6432(2008)44-0098-02

行政指導(dǎo)是一種新型的政府行為，是指政府根據(jù)社會(huì)的需要，在其職權(quán)范圍內(nèi)，通過(guò)制定誘導(dǎo)性的法規(guī)和政策或者通過(guò)具體的建議、勸告、鼓勵(lì)等方式，引導(dǎo)社會(huì)公眾（行政指導(dǎo)行為所指向的對(duì)象，包括特定的和非特定的公民、法人和其他組織等）予以合作以實(shí)現(xiàn)一定行政目的的非強(qiáng)制性活動(dòng)。它因其所特有的柔軟性、靈活性和民主性等特征而受到政府的青睞，并在公共管理中得以廣泛運(yùn)用，對(duì)密切政民關(guān)系，節(jié)約行政成本，提高行政效率，實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)，起著至關(guān)重要的作用，但同時(shí)我們也不能忽視行政指導(dǎo)出現(xiàn)的一些問(wèn)題，引發(fā)的各種困境。為此，本文擬從行政指導(dǎo)面臨困境的表現(xiàn)形式入手，就其推行法治化提出幾點(diǎn)思考。

1 行政指導(dǎo)面臨的困境

行政指導(dǎo)發(fā)生異化。多年的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)使轉(zhuǎn)型中國(guó)的行政指導(dǎo)深深地打上了傳統(tǒng)計(jì)劃思維方式和強(qiáng)制權(quán)力慣性的“烙印”，甚至異化為行政命令。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管制慣性的影響下，行政指導(dǎo)留給公眾的自主空間較小，社會(huì)公眾的自由意志無(wú)法得到有效尊重，自由選擇權(quán)難以正常實(shí)現(xiàn)，這使得其在實(shí)施中更傾向于訴諸事實(shí)上的強(qiáng)制力。在農(nóng)村，以行政指導(dǎo)形式出現(xiàn)的“必須執(zhí)行”的現(xiàn)象比比皆是。實(shí)踐中，行政指導(dǎo)除異化為行政命令外，還經(jīng)常異化為行政處罰。有的政府部門為確保社會(huì)公眾接受行政指導(dǎo)，在行政指導(dǎo)不被接受時(shí)采取一些后續(xù)罰款或者強(qiáng)制執(zhí)行等措施，這時(shí)，行政指導(dǎo)就是行政處罰或者行政處理的前提。此外，行政指導(dǎo)還經(jīng)常異化為行政合同。有些政府部門為了使社會(huì)公眾接受行政指導(dǎo)，在社會(huì)公眾不愿意接受時(shí)，經(jīng)常給予一些承諾。例如鎮(zhèn)政府在農(nóng)民不愿意種植它所提倡的煙葉時(shí)，向農(nóng)民許諾在煙葉賣不出去時(shí)予以收購(gòu)。這時(shí)就使行政指導(dǎo)異化為對(duì)雙方都有約束力的行政合同。行政權(quán)力具有強(qiáng)制性，但要通過(guò)柔性的手段實(shí)施在理論上可行，在實(shí)踐上卻相當(dāng)困難。行政指導(dǎo)發(fā)生各種形式的變異，不僅使其面臨的困境更加嚴(yán)重，而且使其失去了存在的合理性和正當(dāng)性。

行政指導(dǎo)缺乏法律法規(guī)規(guī)范。在抽象行政指導(dǎo)中，對(duì)指導(dǎo)的要件和行為模式很少做出規(guī)定，即使有，也僅限于概括性規(guī)定。如《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》只規(guī)定：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)必須遵守有關(guān)環(huán)境保護(hù)的法律、法規(guī)，按照國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策，在當(dāng)?shù)厝嗣裾慕y(tǒng)一指導(dǎo)下，采取措施，積極發(fā)展無(wú)污染、少污染或低資源消耗的企業(yè)。”至于具體程序，幾乎沒(méi)有涉及，這就使行政指導(dǎo)的自由裁量權(quán)過(guò)于寬泛，行政法治空洞化，難以實(shí)現(xiàn)公益。此外，行政指導(dǎo)還缺乏程序性規(guī)定。目前我國(guó)還沒(méi)有形成統(tǒng)一的行政程序法典，大量的指導(dǎo)性法律和法律性文件雖然規(guī)定了一些程序規(guī)則，但很不全面、很不規(guī)范。對(duì)于抽象行政指導(dǎo)，我國(guó)雖然已初步確立了審議會(huì)制度，但在直接影響社會(huì)公眾權(quán)益的具體行政指導(dǎo)方面，則幾乎沒(méi)有規(guī)定，社會(huì)公眾的知情權(quán)、參與權(quán)難以得到有效保障，這樣的行政指導(dǎo)其公正性也令人難以置 信。

行政指導(dǎo)的救濟(jì)和責(zé)任制度匱乏。由于行政指導(dǎo)被認(rèn)為是一種“非強(qiáng)制性”行為，社會(huì)公眾對(duì)行政指導(dǎo)有異議時(shí)，不服從即可，沒(méi)有必要申請(qǐng)復(fù)議或者提起訴訟；即使行政指導(dǎo)造成了損害，也被認(rèn)為是社會(huì)公眾自愿選擇的結(jié)果，政府不承擔(dān)責(zé)任。正是在這種理念的指導(dǎo)下，法律上關(guān)于行政指導(dǎo)的救濟(jì)和責(zé)任的規(guī)定嚴(yán)重匱乏。在《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第一條第（四）項(xiàng)中，將“不具有強(qiáng)制性的行政指導(dǎo)行為”明確地排除出行政訴訟的受案范圍。這就造成了社會(huì)公眾的合法權(quán)益一旦受到行政指導(dǎo)的損害而無(wú)法得到法律救濟(jì)的情況。另外，由于抽象行政行為在我國(guó)仍然被排除在行政復(fù)議和行政訴訟受案范圍之外，對(duì)抽象性行政指導(dǎo)進(jìn)行法律救濟(jì)就更不可能了。除了救濟(jì)制度匱乏之外，行政指導(dǎo)在責(zé)任方面也嚴(yán)重不足。只有《農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法》例外規(guī)定了過(guò)失指導(dǎo)的賠償責(zé)任。責(zé)任不明確、救濟(jì)手段缺乏，使得社會(huì)公眾對(duì)因行政指導(dǎo)而受到的損害不得不忍氣吞聲，而行政指導(dǎo)也往往成為政府避免責(zé)任的“避風(fēng)港”。

2 推行行政指導(dǎo)法治化

現(xiàn)代社會(huì)“需要一個(gè)能動(dòng)的政府，但又不是一匹脫韁的野馬”。行政指導(dǎo)的最大優(yōu)勢(shì)在于柔軟靈活性，既發(fā)揮社會(huì)公眾的積極性又保證實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)，但這種效能的實(shí)現(xiàn)有賴于政府合理行使自由裁量權(quán)，“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)”。行政指導(dǎo)的實(shí)施因通常沒(méi)有法律的明確授權(quán)就更是如此。“要防止濫用權(quán)力，就必須對(duì)權(quán)力進(jìn)行制約。”為此，就需要將行政指導(dǎo)納入法治化的軌道，以法律來(lái)約束和控制行政指導(dǎo)。

首先，規(guī)范行政指導(dǎo)的行為依據(jù)。行政指導(dǎo)的行為依據(jù)包括政府實(shí)施行政指導(dǎo)的規(guī)范性依據(jù)和非規(guī)范性依據(jù)，它賦予行政指導(dǎo)以合法性和正當(dāng)性。規(guī)范性依據(jù)是指具有行政指導(dǎo)內(nèi)容的明確的法律規(guī)范和政策規(guī)定。如《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法》第三十七條第二款規(guī)定：“國(guó)家鼓勵(lì)和引導(dǎo)農(nóng)民從事多種形式的農(nóng)產(chǎn)品流通活動(dòng)。”行政指導(dǎo)的規(guī)范性依據(jù)明確、直接，比較容易做出判斷，但是，目前我國(guó)立法為行政指導(dǎo)所提供的基本上是實(shí)體依據(jù)，其程序依據(jù)基本空白。因此，應(yīng)當(dāng)重視行政指導(dǎo)的程序立法。非規(guī)范性依據(jù)是指不具有行政指導(dǎo)內(nèi)容的法律原則、客觀情況和社會(huì)發(fā)展需求的狀態(tài)等。政府對(duì)非規(guī)范性依據(jù)具有解釋上的自由裁量權(quán)，因?yàn)檫@些非規(guī)范性依據(jù)本身具有相當(dāng)?shù)牟淮_定性。其結(jié)果，既可能造成政府出于不當(dāng)動(dòng)機(jī)而濫施行政指導(dǎo)，又可能產(chǎn)生政府該指導(dǎo)而怠慢指導(dǎo)。因此，應(yīng)當(dāng)盡可能降低非規(guī)范性依據(jù)在行政指導(dǎo)中的地位，但是，這并不否定政府在法外進(jìn)行行政指導(dǎo)。這里的“法外”不是沒(méi)有任何法律依據(jù)，而是符合法律原則、客觀情況和社會(huì)發(fā)展的需求。法外行政指導(dǎo)如損害國(guó)家利益、公共利益和私人利益的，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)決予以否定。

其次，規(guī)范行政指導(dǎo)的程序設(shè)計(jì)。合乎理性的行政程序是駕馭行政指導(dǎo)實(shí)現(xiàn)從過(guò)程合理到目標(biāo)合理的無(wú)形之手。行政指導(dǎo)程序是政府實(shí)施行政指導(dǎo)所應(yīng)當(dāng)遵循的方式、步驟等構(gòu)成的一個(gè)連續(xù)過(guò)程。它是引導(dǎo)行政指導(dǎo)實(shí)現(xiàn)其價(jià)值目標(biāo)的一條預(yù)設(shè)軌道，如果缺乏程序，行政指導(dǎo)就可能成為政府濫用職權(quán)、肆意侵犯社會(huì)公眾合法權(quán)益的手段。因此，為了保證行政指導(dǎo)的正常運(yùn)行，必須借助于正當(dāng)?shù)某绦颍ㄟ^(guò)建立相應(yīng)的程序制度來(lái)約束行政指導(dǎo)，有效保護(hù)社會(huì)公眾。對(duì)于行政指導(dǎo)的程序設(shè)計(jì)，可以分為兩類：一類是抽象行政指導(dǎo)的程序設(shè)計(jì)，一類是具體行政指導(dǎo)的程序設(shè)計(jì)。當(dāng)前，抽象行政指導(dǎo)的制定應(yīng)遵循如下程序：一是起草。一切指導(dǎo)性文件，尤其是指導(dǎo)性法律、法規(guī)和規(guī)章草案的擬定應(yīng)該盡可能規(guī)定行政指導(dǎo)的模式，重點(diǎn)是指導(dǎo)對(duì)象、條件和手段，以使行政指導(dǎo)具有可操作性。二是通告。由政府將文件草案向公眾公開。三是評(píng)議。公眾或利害關(guān)系人就政府通告的文件草案，向政府提出書面或口頭意見(jiàn)。四是審議。經(jīng)過(guò)評(píng)議程序后，可以采用“審議會(huì)”的形式，修改草案并討論通過(guò)。此外，為了加強(qiáng)對(duì)違法的抽象行政指導(dǎo)的監(jiān)督，權(quán)力機(jī)關(guān)與上一級(jí)行政機(jī)關(guān)可以依法撤銷或者變更違法的抽象行政指導(dǎo)。當(dāng)然，一部指導(dǎo)性文件制定得再合理，也會(huì)因?yàn)閳?zhí)行不當(dāng)而導(dǎo)致不合理，甚至違法。因此，還需要對(duì)具體行政指導(dǎo)進(jìn)行程序規(guī)制。具體行政指導(dǎo)需要遵守如下程序：行政指導(dǎo)動(dòng)議的發(fā)出，必須嚴(yán)格遵守“越權(quán)無(wú)效”原則，不得超出政府的任務(wù)或者管轄事務(wù)的范圍，而且，行政指導(dǎo)不能優(yōu)于法律，行政指導(dǎo)的內(nèi)容不得違反法律的規(guī)定和精神。否則，政府做出的行政指導(dǎo)屬于違法；政府在實(shí)施行政指導(dǎo)時(shí)，應(yīng)告知社會(huì)公眾有關(guān)行政指導(dǎo)的內(nèi)容、理由、負(fù)責(zé)人等事項(xiàng)，確保社會(huì)公眾的知情權(quán)得以實(shí)現(xiàn)。

最后，規(guī)范行政指導(dǎo)的法律責(zé)任。法治行政是責(zé)任行政，在法治狀態(tài)下政治權(quán)力的主體承擔(dān)著相應(yīng)的法律責(zé)任，法律責(zé)任是實(shí)現(xiàn)正確行使權(quán)力的重要保證。無(wú)救濟(jì)便無(wú)權(quán)力，無(wú)責(zé)任即無(wú)行政，因而規(guī)范行政指導(dǎo)的法律責(zé)任和救濟(jì)制度顯得日益重要。就指導(dǎo)方的法律責(zé)任而言。現(xiàn)代行政是責(zé)任行政，行政指導(dǎo)也不例外。盡管行政指導(dǎo)沒(méi)有直接的法律強(qiáng)制力，接受與否由社會(huì)公眾自主決定，但如果行政指導(dǎo)本身違法或違反政策，而社會(huì)公眾在接受指導(dǎo)時(shí)未能識(shí)別或判斷出來(lái)而服從指導(dǎo)由此產(chǎn)生了危害后果，其責(zé)任應(yīng)由行政指導(dǎo)方承擔(dān)；如果應(yīng)實(shí)施行政指導(dǎo)卻消極不作為，政府應(yīng)當(dāng)受到監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督，承擔(dān)違背行政組織法的失職責(zé)任；如果行政指導(dǎo)內(nèi)容及程序既不違反法律規(guī)則、原則、法律精神或政策，則該指導(dǎo)方不承擔(dān)任何法律責(zé)任，所產(chǎn)生的其他后果由自愿接受行政指導(dǎo)的社會(huì)公眾承擔(dān)。

就受指導(dǎo)方的法律責(zé)任而言。政府在社會(huì)公眾醞釀違法行為時(shí)，對(duì)其進(jìn)行勸告、告誡、提醒、建議等，而社會(huì)公眾不接受指導(dǎo)仍實(shí)施了違法行為，其責(zé)任由社會(huì)公眾自己承擔(dān)；如果社會(huì)公眾在接受行政指導(dǎo)時(shí)已識(shí)別出某行政指導(dǎo)違法或違反政策，卻出于私益的考慮而盲從指導(dǎo)并產(chǎn)生了損害后果，其責(zé)任就由受指導(dǎo)方和指導(dǎo)方公平負(fù)擔(dān)；在社會(huì)公眾雖已識(shí)別或判斷出某行政指導(dǎo)違法或違反政策，而基于政府采取或變相采取了強(qiáng)制措施來(lái)迫使自己就范，如果社會(huì)公眾能提供證據(jù)證明，那么，其責(zé)任就由指導(dǎo)方承擔(dān)，受指導(dǎo)方可以免責(zé)。

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