市場失靈、政府失靈與政府治道變革

[摘 要]在提供公共物品上的市場失靈和志愿失靈，促使人們把提供公共物品的責任推給政府。公共物品的提供不是通過市場機制，而是通過投票機制和協商民主等反映出來的，但即使這些機制能夠準確反映公民的需求偏好，政府在公共物品供給和生產方式上因循守舊，同樣會導致政府失靈。實行政府治道變革，吸納營利組織和非營利組織參與公共服務的供給與生產，并在生產中采用契約、外包、代幣券等市場手段，將是避免政府失靈、促進公共產品提供最優化的重要選擇。

[關鍵詞]市場失靈：偏好表達：治道變革

[中圖分類號]D630.1 [文獻標識碼]A [文章編號]1002-7408(2008)08-0012-04

我們要討論的問題是公共產品的提供，重點是研究在公共產品提供中市場失靈、志愿失靈和政府失靈以及糾正失靈的途徑，目的在于尋找公共產品提供的最優化選擇。

一、市場失靈

社會產品可以劃分為公共產品(又叫公益物品)和私人產品(私益物品)兩大類。市場交換制度可以很好地解決私人物品的供給問題并通過這種解決促進整個社會的福利，市場可以解決個人對私益物品的需求偏好問題，盡管有時這種需求偏好的反應是滯后的，因為消費者需要什么就去購買什么，這沒有什么可以隱瞞的，但是，市場不能準確反映、也無法解決下列公共產品問題：環境污染(負外部性)、基礎科學研究、教育衛生問題(正外部性)、失業問題(私人投資的無效率)、市場造成的分配不均、壟斷等等。盡管市場交易方式可以解決部分公共品的供給問題，比如外部性的治理可以通過協商得到解決，企業生產化工產品，排出的污水污染了周圍的魚塘，導致養魚的商家遭受損失，可以通過協商的途徑，由污染企業賠償被污染商家一定數額的現金，這些現金足以彌補由污染企業給魚塘造成的損失。但這樣的假設需要相互之間達到一定的文明程度，具有相互協商的意愿以及對協商條件的認可，如果利益相關者中有一方不遵循和平交易的方式，不支付任何費用，或者支付的費用不足以補償養魚的商家所受到的損失，那么這種交易也只能是空想。居民之間相鄰權的侵犯也屬于這種情況。所以，市場交易方式解決外部性問題，通常適應于公民文明程度較高的地區以及市場經濟發展比較成熟、人們習慣于利用和平交易解決問題的地區，像在我國剛剛發展市場經濟的發展中國家，不能指望它成為解決外部性問題的主要方式。就是像諾貝爾獎獲得者R·H·科斯在《社會成本問題》中所舉的英國的例子，多數也是通過法院的判決解決的，而不是他所提倡的市場方式解決的。況且，市場經濟的自由競爭所必然導致的壟斷現象，不是市場主體相互之間的協商可以解決的，在這里表現出來的是“強者優先”的叢林法則。工廠排出的污水污染了河流，汽車排出的氣體污染了空氣，給人們的生活造成了負外部性，沒有實施污染的社會主體如果與造成污染的行為主體談判解決污染問題，一方面成本太高，另一方面也往往難以達成協議，每個制造污染的主體在享受收益私人化的同時，卻在造成成本的社會化，他們任何一個制造污染的主體都沒有動力參與污染的治理，他們在享受“搭便車”給自己帶來的好處，即使組織號召人們參與污染的治理，但每個制造污染的主體在自我利益最大化追求下的參與，也不可能產生出治理污染的最優水平。這些都說明市場在這方面是不完美的，適應范圍是有限的。我們的基本假設是，市場無法解決的這些公共產品問題只能通過非市場化的方式得到解決，非市場選擇包括非營利選擇和政府選擇，它們都是為了提供公共產品而存在的，但又各不相同。非營利選擇盡管具有人性化、信譽較好、較有專業性等等優點，但它往往由于資金不足、缺乏強力后盾而導致志愿失靈。自古以來，政府好像就是為了解決這些問題而生的，這些問題的存在、公共品和公共服務的提供也就為政府的存在提供了自然的解釋。也就是說，自古至今，政府以其合法使用暴力和征稅的手段在提供公共物品、保障社會的公平、正義和秩序、消除市場的負外部性方面具有其他共同體所不具有的特點和優勢。

二、政府失靈

但事實上，政府在公共物品的供給中也不是萬能的，政府也存在失靈。

政府代表性中的失靈。政府只能代表中位選民的需求，難以滿足普遍需求。馬克思在《德意志意識形態》中就說過，國家是虛幻的共同體形式，國家總是作為獨立的東西而與單個的個人相對立，不能從根本上普遍地代表每個個人的利益和價值追求，也不可能普遍地滿足每個個人的需求偏好，而且由于政府財政能力的有限性，政府對于公共物品的供給傾向于反映中位選民的偏好，即使再普遍化的政府也只是追求和維護最大多數人的利益，而不是每一個人的利益或不分彼此的所有人的利益。于是，一部分人對公共物品的超額需求得不到滿足，另一部分人的特殊需求也無法得到滿足，沒有組織化的公民的需求往往得不到重視，個別公民的公共服務需求很少能得到政府的回應(政府關心的是大多數公民的需求偏好，或者是諸如人大代表、政協委員、政府官員、社會知名人士等對政府決策有影響力的人物的需求偏好)，即使組織化的公民在規模和影響力沒有達到一定程度時依然是弱勢群體而也無法影響政府決策。

政府信息不對稱所導致的失靈。市場主體可以根據產品的銷售把握消費者的需求偏好，從而生產出適銷對路的產品及服務。公共產品的提供也是這樣，但它需要公共產品的提供者本身搜集這樣的信息，如果公民消費者出于個人利益考慮不愿意袒露自己真實的需求偏好，或者政府作為公共產品的提供者不注意搜集公民的公共品需求信息，以長官意志代替公民意志，就可能導致政府失靈。由于信息不對稱所導致的政府失靈還存在另外一種情況：在公共產品供給中，作為供給者、生產者和消費者是分離的，作為供給者的政府要了解公共服務的質量，需要公共服務的消費者提供信息，但是，有些消費者可能并沒有評價公共服務質量的能力，有些消費者擔心負擔過重而提供公共產品需求的虛假信息，這就導致公共服務的供給者與生產者的信息不對稱，而作為公共服務供給者的政府也就無法準確把握公共服務的需求情況和根據這種需求情況制定科學的決策。

公共選擇的盲區、福利危機、自利性所導致的失靈。即使政府準確反映了居民的需求偏好，由于政府決策能力和財力的有限性，也難以滿足所有居民的公共服務需求。政府不是神，不可能無所不能、無所不知，信息不對稱、能力有限往往導致公共物品提供上的失靈和公共選擇的盲區。政府存在的危險就在于“在控制機關中存在普遍的無知和無能，或者更溫和地說，缺乏足夠的智力資格”。“公共選擇的盲區”加上政府在公共物品生產上自利動機所導致的“尋租”行為、不計成本以及長期充當“冤大頭”所導致的公共福利的危機，政府資源的有限性等導致政府不能有效供給公民所需的全部的公共物品，它只能提供其他組織無法提供的公共物品(如國防、法律、外交等)，就是政府在福利方面的政策非常完備，像北歐福利國家那樣對社會成員“從搖籃到墳墓”的關懷備至，也遲早會暴露出自己財政負擔過重、效率低下、長官意志、缺乏回應、甚至壓抑人們生產積極性等弊端。

面對公共品提供中的政府失敗促使政府在提供公共產品和公共服務上的政府治理變革，而這種變革首先要從激勵公民表達自己的真實偏好需求，從公民需求偏好程序設計和偏好整合開始，這是政府做出科學決策的、避免政府失靈的切入點。

三、偏好表達程序及個人偏好的整合

首先是設計偏好表達程序。公共選擇理論認為：政治市場類似經濟市場，選票相當于貨幣，選民相當于消費者，政治家相當于企業家，選舉制度相當于交易制度。每個選民和政治家在政治市場上的行為和在經濟市場的行為一樣，都要進行相同的計算，計算成本和收益，然后決定自己的行動。如果制度設計有利于公民的偏好表現，那么，政府的決策成本就會降低。投票規則被認為是整合個人偏好的重要手段，個人通過投票輸入偏好，就可以從數量上顯示出公民偏好的結果。問題是，選舉、投票中的一致通過規則、多數通過規則難以準確反映公民的需求偏好，由于選民需要花費成本搜集政治家的信息，而且投票人越多，自己的選票能夠左右選舉結果的可能性就越小，民主權利就越小，所以，一些選民在權衡成本收益后往往采取理性無知的態度，對投票漠不關心，或者干脆不去投票，導致政治冷淡主義，在一些情況下，投票選舉往往又會被強勢集團所操縱，一般公民被迫違心表達自己的偏好；政府通過個人偏好的表達，決定公共產品的提供，決定對享受公共產品消費的公民的征稅、收費額度，這樣，一些人害怕增加經濟負擔往往拒絕表達自己真實的需求偏好，這些情況都導致公民的需求偏好表達失真。可見，投票選舉具有無效率、信心失真、被操縱互相欺騙等等弊端，難以準確反映公民的需求偏好和根據需求偏好提供公共服務。近年來，在反思選舉制度弊端的同時，協商民主的優勢日益顯現。它是在堅持公共理性的前提下，既尊重多數、又尊重少數的偏好表達機制。在假設所有利益相關者都有權參與協商，所有參與協商的主體一律平等，協商的程序公開公平公正，沒有強勢集團對弱勢群體的任意操縱和擺布，在假設所有這些條件存在的情況下，它可以把各方面的意見通過協商的形式準確表達出來，這樣，公民的偏好聚合就可以比選舉民主更進一步顯示公民表達的愿望，因為這是多元博弈達成的協議和諒解，它將比政府主觀作出的決策更民主、更符合民意并降低執行成本。另外，在我國，每年定期召開的兩會、人大代表、政協委員的提案，閉會期間人大代表和政協委員及其他各界人士提交的調研報告，社區協商議事會、聽證會、通過互聯網征集市民的公共服務建議、信訪等渠道、市長接待日、局長接待日等也是聚集公民需求偏好方面的重要方式，它們在教育、衛生、環境污染的治理、棚戶區、城市角落治理、社會保障機制、社會財富的再分配、促進就業等公共產品的提供中，都顯示出偏好聚集獨一無二的作用。

四、政府角色定位及統和主義關系模式

公民偏好聚合機制的設置，是政府準確掌握公民對公共物品和公共服務的需求偏好，制定科學的公共產品提供決策的基本前提。但是，提供完美的公共產品及公共服務，僅有信息的準確把握是不夠的，還要涉及到政府角色定位及建立與營利組織、非營利組織的合作伙伴關系的問題。因為，只要傳統的體制機制不變，只要仍然采取大福利的政府供給模式，采取政府壟斷公共服務供給和生產的模式，任何公民偏好聚合機制的改變都難以達到公共利益最大化的效果，這種把供給和生產集于一身的公共產品提供機制多半會影響公共產品提供的效率和回應性。政府失靈說明政府不是萬能的，市場經濟下的政府不應再是惟一的治理者，治理者的成分應是多元的。

所以，在準確把握公民需求偏好信息的基礎上，必須打破傳統的公共產品和公共服務提供范式，下放和轉移政府的權力，向其他社會組織釋放、轉移、委托更多的政府職能和資源，劃定自己的行動邊界，強調自己資源、責任和能力的有限性，這樣政府才能有精力和能力提供政府所應提供的公共產品，比如國防、治安秩序、法律、政策等純公共產品。政府既不能充當市場中的經營者，用公共權力扭曲市場規則和公平競爭，也不能用公共權力覆蓋社會領域，充當社會無所不管的全職監管者。今后政府將定位為公共產品和公共服務的供給者而不是生產者、掌舵者而不是劃槳者、監管者而不是主管者，開放政府管理邊界，吸納NPO和營利組織參與社會治理和“協作生產”公共服務，通過釋放和轉移部分職能給社會組織建立政治社會與公民社會的和諧關系，以實現公共管理、公共服務提供與生產的單中心秩序到多中心秩序的轉變。通過政府權力向社會的流動，建立政府主導，多方參與的公共服務提供機制，發揮市場手段(契約、委外、代幣券)和非營利手段在公共產品和公共服務中的功能替代作用，通過發揮政府和NPO、市場的優勢彌補各自的缺陷，以增強消費者選擇的力度和公共服務的效益。

(一)政府與民間組織的合作關系是現代政府治理變革的重要內容。早在上世紀90年代，世界銀行就曾把有效地利用非營利組織當作提高公共服務效率的重要內容。通過自主化和個體化的社會主體為了實現自身利益和表達訴求的自愿聯合，非營利組織在一定程度上掌握著社會，它一方面承接了政府改革中轉移的事業的和社會的職能，另一方面通過其公益性的服務構筑著初級社會秩序，在政黨和政府服務不到位的地方，它發揮著公共服務功能替代的作用。實際上這是一種雙向的關系依賴：政府對民間組織存在功能替代依賴，民間組織對政府則存在權力依賴、資源依賴，通過雙向依賴關系為社會提供最優化的公共產品。這樣說來，只要民間組織秉承服務社會而不是掌握政權的價值理念，它就會成為政黨和政府的合作伙伴，從而建構國家與社會的統合主義模式。在這種關系模式中，把非營利組織的作用納入公共服務體系并通過非營利組織動員、整合社會，促使其參與公共產品生產、構筑有效的公共治理體系就是政府治道變革的重要內涵。

(二)政府需要吸納市場力量參與公共服務生產和公共治理。不僅市場需要政府，政府也需要市場組織。國家與社會的統合主義模式廣義上當然也包括國家與市場的合作伙伴關系，這種合作伙伴關系不僅包括通過企業繳納的稅收維持和支持政府的生存、公共管理和公共服務的需要，而且對于調動市場組織設立商會、行會、基金會、建立志愿服務組織，參與社會治理和社區治理，對于分散政府管理的責任、減輕政府管理社會的負擔，對于構建社會主義和諧社會的局面都將起到不可忽視的作用。

可見，政府治理變革就是變原來在提供公共物品上的市場失靈、志愿失靈、政府失靈為多方面到共贏，這種狀態是通過克服各自缺陷，發揮各自優勢建立起來的。每個主體都是作為有缺陷的不完全的主體出現的，單獨一個主體都無法解決所面臨的公共產品的提供問題，都沒有解決所有這些問題所需要的信息和能力。在共同目標支撐下。所有主體的協作和良性互動將會在公共服務的提供中產生1+1＞2的結果，這就是協作所產生新質的生產力，一種單個力量永遠無法達到或者只能通過長久得多的時間才能達到的集體力。

五、結論與討論

市場在提供公共產品上的失靈及傳統政府體制在提供公共產品上的失敗是推動政府治理變革的第一推動力。現代社會的政府治理變革就是以優化公共服務和公共產品的提供，是以提高政府績效、建立和諧社會秩序為目標導向的。在此目標之下，不僅需要改變全能型無限責任政府的理念和政府提供大福利的理念，不僅需要政企、政事、政社分開，更需要政府、營利域和非營利域的密切合作和良性互動。這樣的互補機制既可以彌補市場失靈、志愿失靈，反過來，也可以彌補政府失靈，得到的將是三大社會板塊的和諧發展。但這樣的“政府再造”運動涉及到下列的條件依存：

一是公共產品的界定，公共產品不僅取決于自然的非排他性和非競爭性，更多地將取決于制度安排，不顧生產力水平人為地擴大其規模，把一切都當成公共產品，像計劃經濟時期那樣，更極端的做法像“大躍進”時期的情形，只會造成生產力的極大破壞，但如果為了追求效率而把一切公共品的供給都推給市場，則只會剝奪弱勢群體的受教育權和健康權，造成社會兩極分化，影響社會和諧與發展；根據生產力水平界定公共產品的供給范圍是政府治道變革的首要條件。二是政府定位本身的轉變，要由過去計劃經濟體制下“保姆型”的“經濟建設型政府”、“管制型政府”向市場經濟條件下“守夜人”、有限責任的“公共服務型政府”轉變，政府職能集中于國防、司法、教育、衛生、環保、社保、公共工程等公共產品和公共服務的提供。在這個過程中，政府要重視公民偏好表達機制的建設，通過公民偏好的收集，為提供公共產品的科學決策奠定信息基礎。三是政府治理方式的轉變，釋放部分權力和資源給非營利組織和營利組織，賦予它們捐贈的權利和接受捐贈、提供公益服務的權利；同時把企業精神引入公共服務的供給和生產，政府主要是承擔供給角色而不是生產角色，利用價格機能，通過契約和委外吸納非營利組織和企業參與公共服務的決策和生產，以降低服務成本，提高公共服務績效。四是建立“統合主義政府”，社會“三大板塊”的分化和有能力承擔公共服務職能只在可能性上構筑了多中心的治理和多中心的社會公共產品提供秩序，在現實性上，三者還必須建立“統合主義”關系模式，建立親密的合作伙伴關系，并通過這種關系構建“小政府、大社會”的目標格局，變政府唯一權力中心和唯一責任中心為社會治理多中心和社會責任多主體，進一步說，就是通過政府治道變革，把市場可以做并能夠做好的事情交給市場，把非營利組織能做并能夠做好的事情交給非營利組織，政府不僅要退出市場微觀領域，也要退出社會領域，拓展市場和社會的自主活動空間，調動和發掘市場和社會在提供產品方面的一切活力。前提則是政府對非營利組織的關系模式，這種關系模式不僅是管理和服從，而且也是在民間組織不失其社會性的前提下的合作伙伴關系，政府通過善于利用民間組織資源、整合這種資源，形成有效的互補錯位關系。

[責任編輯：王潤秋]