現有城市化模式對就業的阻滯及應對策略研究

[摘 要]在城市化進程中，不同的城市化模式及政府的政策選擇對就業具有顯著的影響。當前與城市化相關的制度、模式、思路減少了一些已經存在的就業機會，阻滯了就業增長的潛力。為此，迫切需要通過城市化模式和政策的轉變增加就業機會。

[關鍵詞]城市化模式；就業；對策

[中圖分類號]F249.2 [文獻標識碼]A [文章編號]1002-7408(2008)08-0020-03

城市化是一個國家或地區經濟、社會現代化過程中的重要結構轉換，包括人口城鄉結構、產業結構、人們價值及其生活方式的轉換。城市化是我國實現現代化的重要途徑和基本渠道，也是近年來學術界研究的重點課題之一。在城市化進程中，通過人口的城市化，改變勞動的產業結構與人口再生產方式，有利于推動人口現代化和人力資本的增值，使農村剩余勞動力順利向城市轉移；有利于降低城鄉收入差距，加快和諧社會的建設步伐。基于此，本文將重點探討城市化進程對就業的影響，突出不同的城市化模式、城市化進程中政府的不同政策對就業的影響與作用，并就城市規模擴張和功能完善過程中如何增加就業機會提出對策建議。

一、問題的提出

目前，大多數對城市就業問題的研究從宏觀角度人手，主要集中在對農村剩余勞動力轉移和城市居民的失業以及就業等問題的探討上。在分析勞動力轉移的原因、模式、影響與結果等方面進行了廣泛的討論。流入城市的農民工也引起了經濟學家、社會學家的廣泛研究與關注。另外，城市失業問題、下崗職工再就業、大學畢業生就業等領域也引發了較多的研究。

然而，如何在城市化進程中提高就業水平，使城市化進程和城市規劃更加有利于增加就業機會，學術界僅有少數人做了較為宏觀的研究。有關城市化進程對就業的影響，尤其是不同的城市化模式、城市化進程中政府的不同政策選擇對就業的影響與作用等問題的研究還很少涉及。

城市化不只是城市面積的膨脹和擴大，也不僅是景觀的美化，更不在于城市行政級別的提高，其關鍵的內涵和目標是實現人口的城市化，使越來越多的新成員融入城市，使這些成員盡快成為城市經濟社會生活中的有機組成部分。要實現這一目標，關鍵是在城市化進程中優化產業結構，提升城市競爭力，提供和創造更多的就業機會，實現人口城市化，使人口城市化和城市化的經濟發展進程能同步實現，使外來人員的人力資本迅速增值，從而盡快解決各類進城人員的就業問題。

城市化模式、城市化進程中政府政策選擇對就業有著至關重要的影響與作用。當前我國城市化盡管在城市基礎設施建設、招商引資、改變城市面貌等方面取得了很大的進步，但在解決就業特別是城市低收入人群和外來人口的就業方面存在諸多問題，出現了城市面積擴大與就業增長不協調、不對稱的狀況，城市就業問題日益突出。改變現有城市化模式，緩解日益突出的就業壓力是當前城市化進程中迫切需要解決的問題。

二、現有城市化模式對就業潛力的限制

現有城市化理念與城市化模式盡管在推動城市經濟增長、美化城市環境方面產生了一定的積極作用，但在很大程度上忽視、甚至限制了就業機會的保留和增長，從長遠來說，不利于加快人口城市化步伐。

1 景觀城市化、趕超型城市化模式對就業潛力的限制。改革開放以來，中國城市化的速度大大加快。然而，許多城市當局在城市化進程中，片面追求城市景觀美化，一味追求建立國際化、現代化的城市，忽視就業機會的維持和創造。將城市化片面地理解為城市美化、國際化，忽視甚至排斥城市化的本質——人口城市化，實質上是希冀在限制城市人口的前提下實現城市化目標。在這一目標指導下建設的許多形象工程損害了原有的就業機會，這些就業機會往往以非正規就業形式存在。設計思路千篇一律、貪大求洋、片面追求形象美觀的形象工程忽視了實用性與經濟、就業功能，大幅度增加了城市建設的成本。減少甚至消滅了大量非正規就業機會，違反了實用、效率、節約、人性化相統一的原則，也不利于外來移民在城市的就業、生活，限制了城市就業水平的提高。

2 政府主導的城市化模式抑制了城市就業潛力的增長。當前，城市化進程中片面以政府為主導，抑制了市場機制的作用，也不能充分尊重和有效保護社會各階層的人權與產權，從而限制了市場和產權對城市就業的吸納能力。如一些城市政府為了實現既定的城市建設目標而忽視甚至侵犯了進城農民工、失地農民的人權和產權，損害與減少了這些人的現實就業機會。

以政府為主導的城市化模式帶來了嚴重的城市經濟問題，導致過高的地價、房價，基礎設施的高投入引起過高的稅收和產品價格。城市化的高成本損害了中國的比較優勢，降低了解決和吸納就業的能力(中國社科院課題組，2003)。其內涵的資金過密傾向對勞動力形成替代，不僅無助于競爭力的改進，更使就業問題越發嚴重，造成城市化進程中高經濟增長和低就業并存的悖論現象(李英東，2005)。

3 城市建設與改造進程中對就業機會和就業潛力的限制。當前在城市擴展與新區建設中，片面強調功能分區與主題項目的建設，忽視就業機會的維持與增加，如為了建設工業園區、文化產業園區等主題規劃區域，對外來人口聚集區進行強行拆除，減少了原有居民的工作、生活空間。破壞了城市經濟的有機聯系和基本生態，不利于統一的城市文化的形成，也不利于就業能力的提高。

在城中村問題上，把被拆遷對象視為需征服的客體，許多城市在城市建設和發展中越來越感覺到城中村與城市發展的不協調，紛紛提出改造城中村的計劃。往往從經營城市的角度出發，在考慮城中村社區農民低水平安置的前提下，欲把城中村改造成現代化的城市中心地帶，如廣場、綠地等城市公共設施與高檔住宅小區。盡管這些改造城中村的方案有利于美化城市環境，但往往忽視了城中村目前發揮的重要功能，即城中村內大量的簡易住房，為外來人口提供了住房的主要來源，如果這些房屋被拆遷，整個城市中的外來人口將面臨失去住所的危險。當前的城中村改造模式增加了農民工等流動人口在城市生活的不確定性和居住成本，不利于其在城市居住、生活和就業。同時，城中村內也存在許多非正規就業機會，城中村改造運動消除了大量類似的就業機會。

三、促進城市化進程中就業增長的措施

在城市化進程中，只有改變限制就業增長的觀念、制度、權力結構，加快勞動密集型產業和第三產業的發展，在城市建設和規劃的每一個環節都注重保留和增加就業機會，才能推動城市就業的維持與增長。

1 改變就業制度結構與權力結構，增進農民工就業。農民工、其他城市移民與外國移民，都是城市發展動力的重要來源。城市新移民有利于瓦解體制惰性，增強就業市場競爭活力，打破有權勢的既得利益集團對就業機會的壟斷，增加新的資本、技術與人力儲備。而計劃經濟時代遺留的城鄉二元結構的戶籍管理體制是城鄉分割體制的主要工具，這一制度決定了對外來人口的歧視性待遇，造成外來移民就業中的諸多困難。改革的重點就是剝離在戶口上附加的勞動就業、教育培訓、生活福利等各種功能，按照在居住地登記戶口的原則，逐步打破城鄉分割的二元戶籍管理模式，建立城鄉統一的戶口登記管理制度。

維護進城農民工基本的公民權利，保障其享有與城市原居民同等的政治地位和權利，允許長期在城市工作的農民參加當地人大代表的選舉。保障農民工的申訴權利。同時，城市管理當局應鼓勵農民工參加城市的各項社區活動，加人工會等勞動群眾團體，并在農民工中建立黨團組織，將農民工在城市的活動納入到城市政府正規管理體系與非政府組織機構的框架中來。公民和政治權利的改善是提高其就業能力和就業穩定性的重要保證。改善農民工工作、生活條件，鼓勵企業設立職工宿舍，鼓勵房地產市場建設流動人口的簡易公寓，完善廉租房制度，加快廉租房建設，促使農民工在城市定居下來，實現穩定就業。

建立適合進城農民工的社會保障制度，也是促使增強農民工就業能力的重要因素。對于進城農民的社會保障問題，應遵循循序漸進的原則，首先要提供農民工需求最迫切、對其生活會產生重大影響的變數因素的保障即醫療、工傷保險。在有條件的地區可以率先實行城鄉統一的社會保障制度(李英東，2005)。

2 大力發展服務業，緩解日益突出的就業壓力。政府要做好城市基本規劃，把產業選擇留給市場，改變城市規劃中好高騖遠的傾向。在產業戰略選擇上，不能過分注重第二產業特別是重化工業的發展。近年來片面重視重化工業發展的傾向造成產業結構趨同、重復建設嚴重、預算軟約束等問題。在經濟周期的上升階段，問題還不是特別突出，一旦宏觀經濟不景氣，就會出現產能嚴重過剩、經濟蕭條、失業大量增加的局面。上世紀90年代末至21世紀初，我國東北老工業基地就因為產業結構趨同、片面發展重化工業、第三產業不發達，因而在宏觀經濟衰退階段出現企業效益下降，工人大量失業。城市經濟陷入困境的局面。城市特別是大城市必須大力發展服務業才能解決日益突出的就業問題。中國城市第三產業的發展仍遠遠落后于其他同等收入水平的國家。而實際上只有生活服務業、醫療、教育、金融、電訊、文化娛樂、旅游等發展速度都快于城市發展速度，才能提供大量就業崗位。在這方面，需要解決的瓶頸主要是專業人才的培養(王小魯等，1999)。同時，服務業部門可采取重新激活企業投資、推動產業結構調整等內容，挽救原有就業機會，提供新的就業。如通過向知識創新活動投入更多資金，激勵技術革新，使工業產品具有更強的競爭力(華而誠，2001)。

3 注重在城市化進程與城市建設中增加就業機會。首先，要在城市擴展與新區建設中增加就業機會。在當前城市規劃與建設中，亟需改變不計成本、不講經濟與社會效益、不尊重弱勢社會階層人權、產權的做法，貫徹和體現就業優先的指導思想。改變以工業項目為名大肆圈地，在城市中心區增加更多的住宅、商業、生活設施，而非一味建設所謂產業園區。對主題性的文化、科教、產業園區，也需要考慮居民的居住、商業、教育、衛生、休閑等全方位的需求，通過城市功能的綜合提升增加就業機會。對于經濟迅速發展的城市，在城市規劃中，需要優先考慮大量農民工進入所產生的工作、生活需求，為農民工在城市的工作、生活預留一定的空間，采取措施以便利農民工在城市的工作、生活，盡可能增加就業機會。其次，要在城市舊區改造過程中盡力保護與增加就業機會。在城中村的改造規劃中，必須考慮城中村現有租住居民的生存和出路。不能把城中村內的，臨時居民作為城市的包袱。外來務工人員是城市建設的重要力量，是降低城市勞動力成本的基本要素，是城市化的主體和動力。他們的居住問題是他們面臨的基本生存問題。因此，無論從人權、經濟發展，還是從維護社會穩定、促進社會和諧的角度，都應該將解決他們的居住出路問題放在解決城中村問題的首位，為日益增加的外來務工人員提供住所。為此，在城中村改造中，在尊重村民的利益和產權的基礎上，經過政府、村民、外來勞工共同協商，通過明確產權、政府經濟資助、規劃部門協商幫助等方式，將城中村改造為永久性的出租屋、小戶型住房。鼓勵、資助村民改造成此類住房，在基本不改變村民產權的情形下，完成城中村改造。以往城中村村民之所以不進行永久性的改造而寧愿建設廉價、簡易的住房，就是因為其住房建設得不到城市當局的審批與認可，農民的產權得不到確認，農民預期其住房將被改造、推倒。因此，不穩定的產權使農民不能選擇建設永久性的住房，而是建造大量簡易性的住房。吊詭的是，農民在農村的住房卻修筑得非常堅固，我們在農村還能看到大量的“百年老屋”。可見，不是農民的“不理性”、“短視”決定了建房的臨時性，而是由于不穩定的產權決定了農民行為的短期性。現有的將農民和農民工從城中村驅離的方式，制造了大量的社會矛盾，大大降低了城市改造的速度。而經各方協商和認可的城中村改造，建造符合農民和農民工需求、多方滿意的住宅區，不會導致貧民窟的出現，反而會實現有利于城市環境、經濟發展、社會和諧的多方滿意的結果。再次，要注重在城市基礎設施建設特別是城市交通改造中增加就業能力。在城市交通體系改造與完善過程中，應注重便利城市流動人口和低收入人群的居住和就業問題。需要盡力降低通勤成本，使城市老區和新區之間的連接更加順暢，使人民出行更加方便，從而降低其生活成本。在城市基礎設施建設中注重大眾性、兼容性，使城市能夠容納更多人口。

總之，現有城市化模式及政府政策選擇在很大程度上忽視、甚至限制了就業機會的保留和增長，從長遠來說。不利于加快人口城市化步伐。只有改善城市化模式及政府政策選擇，改變限制就業增長的觀念、制度、權力結構，加快勞動密集型產業和第三產業的發展，在城市建設和規劃的每一個環節都注重保留和增加就業機會，才能推動城市就業的維持與增長，促進人口城市化步伐，最終實現城市化目標。

[責任編輯：黎 峰]