財政預算支出績效考評體系構建問題研究

[摘 要]目前，我國的財政預算管理尚處在初級階段，仍存在著預算部門“重投入、輕產出”、“重視要錢、花錢，不太追究花出去的錢取得了多少效益”的問題，建立一套較為科學、規范、有效的且符合我國國情的財政預算支出績效考評體系勢在必行。只有這樣，才能有效推動我國財政體制改革，最終實現陽光財政，才能真正做到“讓人民的錢更好地為人民謀利益”。

[關鍵詞]財政預算；支出績效考評體系；構建

[中圖分類號]F812 [文獻標識碼]A [文章編號]1002-7408(2008)08-0022-03

一、建立財政預算支出績效考評體系的必要性

(一)是進一步推進和深化財政預算管理改革的必然要求

從我國新一輪財政預算改革算起，財政部相繼實施了“收支兩條線管理”、“零基預算管理”、“國庫集中收付管理”、“政府采購管理”、“項目預算管理”和前年實行的“零余額賬戶管理”以及現在推行的“公務卡”等多項改革，這些改革措施是非常必要的，實踐證明，改革在一定程度上取得了較為明顯的成效。但是，我們也應看到上述改革都是把側重點主要放在了規范和有效控制財政支出的層面上，并未將財政支出績效問題加以更多的關注，即便是考慮，也僅僅是將“廉潔高效”作為改革的目標之一，沒有真正把支出績效考評作為財政預算改革的重要內容。因而，這項改革亟待深化拓展。

(二)是建立服務型政府，實施陽光財政，提高財政資金使用效率的有效途徑

首先，隨著我國改革開放和社會主義現代化建設事業的推進。社會主義市場經濟體制逐步完善，人們對公共財政理論的認識有所提高，法治觀念不斷增強，民眾對政府規模、政府職能、政府工作效率以及反腐倡廉、陽光財政、透明預算、績效信息等廣泛關注，要求控制政府規模、轉變政府職能，建立服務型政府，提倡清正廉潔、執政為民、公開公正、強化預算監督、提高財政資金使用效率、披露績效(審計)信息等方面的呼聲日高。

其次，西方發達國家績效預算(績效預算包括政府績效的評價體系，財政預算支出績效評價體系，預算自身的組織管理體系)改革取得的成功經驗可以借鑒，另外，經濟較為發達的廣東省從2004年起，推行了預算支出績效改革試點，他們將預算部門財政支出績效考評結果作為下年預算安排的重要依據，取得了一定的成效，這種具有前瞻性的改革舉措，為推進我國財政預算支出績效考評工作開創了一條新路。

再次，我國公共財政體系逐步在完善，政府管理理念及預算管理觀念不斷在轉變，再加上我國現有財政體制相對穩定，財政收入增長較快，為預算管理制度創新、建立預算支出長效機制創造了有利條件，這時候，重申“加強績效考核評價管理，提高預算資金使用效率”這一近乎常話常新的命題，實施起來往往不會遇到大的阻力。

(三)是合理配置資源，優化支出結構，規范資金分配，發揮財政預算功能的重要舉措

財政預算支出績效考評改革的目的，是為了進一步規范和加強預算管理工作，建立新的財政預算管理制度，最大限度地發揮財政預算的功能，同時，也有利于政府采用財政手段實施宏觀調控。其實質內容主要表現為各級政府部門通過編制年度績效計劃(年度目標任務)，將部門在年度內計劃提供的公共產品和服務以及所需經費，分解成可以考評的、具體的、量化的預算績效目標，在財政年度結束后，比較分析各績效目標的執行情況及最終完成情況，并將其作為確定下一年度財政支出預算的重要依據。顯然，為了保證財政資金有效使用，正確引導政府對各預算部門資金合理投向，通過編制部門支出預算及一系列績效考評指標，來保證財政資金的使用嚴格限制在公共產品和公共服務提供方面，可以真正解決財政資金供給中存在的“缺位”與“越位”問題。

總之，建立財政預算支出績效考核評價體系，是市場經濟條件下，政府預算管理模式發展到一定階段的客觀選擇，是財政預算改革的深化和提升，是進一步提高預算管理效能和財政資金有效性的重要措施。因而，盡快建立預算支出績效考評體系，已成為我國當前預算管理改革中所面臨的一項緊迫而重要的任務。

二、財政預算支出績效考評體系的構建

(一)建立多層次預算支出績效考評體系

各級財政部門作為負責本級政府預算支出的職能部門，不僅具體負責編制和執行政府預算，而且在政府宏觀調控和政府公共管理中都處于重要地位，具有其他部門不可替代的作用，因此，在預算支出績效考評管理辦法的制定上應由財政部門牽頭負責來完成。具體包括預算支出績效考評的目的、對象，績效考評的原則、依據，績效考評的內容、方法以及績效考評的指標項目選定、工作程序制定和考核結果應用等方面。

建立預算支出考評指標體系是一項較為復雜的系統工程，工作覆蓋面廣，涉及到預算編制、執行和監督等很多環節，各個環節牽扯的利益極為廣泛，因此，又必須逐步建立起包括人大、審計部門、民間中介組織和社會公眾在內的多層次預算績效考核評價體系。審計部門作為我國的重要執法部門和財政資金監督部門，有權代表各級人大對預算部門和重大項目專項資金的配置和使用情況進行績效考評。

(二)合理確定預算支出績效考評目標和內容

1 目標：根據我國當前的預算管理水平和管理需要，對財政預算支出績效考評的目標先確定為責任與控制、投入與節約等方面，工作的側重點先放在對預算投入有效性的考核，對預算支出合規性的考核上，力爭做到低投入、高產出、少花錢、多辦事、辦好事，真正達到財政資金“取之于民，用之于民，讓民滿意”，增強公眾對政府部門提供的公共產品和服務的質量與成本的關注，強化政府服務意識與責任意識，推動政府職能轉變。在上述基礎上，進一步從建立長效機制考慮，把績效考評的側重點從對預算投入逐步向預算過程、預算產出、預算導向等全方位考核上轉變，并將績效評價結果作為今后財政預算安排的重要依據。

2 主要內容：(])績效目標設定標準；(2)目標任務的完成情況；(3)組織管理水平高低；(4)為完成績效目標安排的預算資金的使用情況和財務管理狀況。(5)預算項目的實施效果、持續效能與影響力；(6)為完成績效目標采取的加強管理的制度、措施等；(7)公共財政資源(資產)的配置和使用情況；(8)根據實際情況確定的其他考核內容。

(三)正確選擇預算支出績效考評指標

所謂指標就是預期要達到的目標。預算支出績效考評指標按部門類型可分為共性考評指標和個性考評指標，按性質不同可分為硬指標(定量指標)和軟指標(定性指標)。共性考評指標應該適用每個預算部門的考評指標，個性考評指標是專門針對個別部門和行業特點確定的適合于不同預算部門的考評指標。

1 預算支出績效考評指標選擇原則：(1)相關性原則，即選定的預算支出績效考評指標要與部門的年度目標任務緊密聯系起來，以便于有效評價預算部門投入、產出和取得的效益。(2)可比性原則，即對具有相似目的的工作，選定共同的預算支出績效考評指標(如政府機關類、一般事業類、學校類等)，以便于考評結果進行相互比較。(3)重要性原則，即對預算支出績效考評指標在整個考評工作中的地位和作用進行篩選，選擇具有代表性最能反映考評要求的績效考評指標，(4)經濟性原則，即績效考評指標的選擇要考慮現實條件和可操作性，在合理成本的基礎上來選定。

2 預算支出績效考評指標具體構成：主要包括部門年度目標任務完成程度、預算執行結果、財務管理水平、經濟社會效益情況、資產配置和使用情況等。部門年度目標任務完成程度指標，由上級主管部門下達，主要有班子隊伍建設、黨風廉政建設、機關作風建設、精神文明建設等共性指標、個性指標等，屬定量指標；預算執行情況指標主要有：預算完成數、預算完成百分比等；財務管理指標主要有：資金到位率、預算完成率、會計信息質量等；經濟社會效益指標主要有：專項資金目標實現率即專項資金實際實現目標數量／專項資金計劃實現目標數量，回收期即專項資金投入總額／專項資金項目年平均收益，利潤率、收益率、支出節約率即(預算額－支出額)／預算額，后勤服務保障能力，資產收益率即凈收入／資產總額等。

三、規范、完善財政預算支出績效考評體系需要研究解決的問題

(一)決策者的有力支持和通過立法作保障，是推進公共財政預算改革深入的關鍵

黨的十七大報告指出：“要加快行政管理體制改革，建立服務型政府，深化財稅、金融等體制改革，完善宏觀調控體系。”建立服務型政府就是要求政府行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效，深化財稅改革就是指包括完善公共財政體系、強化預算管理和監督在內的一系列改革。十一屆全國人大會上，溫總理的政府工作報告中指出：政府工作與形勢要求和人民的期望還有不少的差距，政府職能轉變還不到位，社會管理和公共服務比較薄弱。另外，溫總理在記者招待會上也指出：“在今后5年，我們要決心推進財政體制改革，讓人民的錢更好地為人民謀利益。”可見，建立服務型政府和深化財政改革已引起中央領導的高度重視，為建立財政預算績效考評工作帶來了強大動力。

當前我國的預算管理改革是在1994年通過的《預算法》框架下展開的。在《預算法》出臺之際，我國的經濟運行機制和預算管理模式還帶有一定的計劃經濟彩色，《預算法》的某些環節也未能擺脫舊體制、舊模式的影響，鑒于法律法規的局限，當前的預算管理改革也很難突破《預算法》的基本框架，這在一定程度上制約了財政預算支出績效考評體系的建立和績效考評管理工作的順利進行。因此，亟需加快公共財政預算績效考評法律法規體系的構建，將績效預算納入《預算法》的修訂之中，從而通過法律約束和制度保障，來有效推進財政預算改革深入進行。

(二)構建一個有效可行的考核指標體系是實施財政預算績效考評管理的難點

要對政府部門的預算支出做出客觀、準確評價，本身就是一件很難的工作，因為，政府的工作是提供社會管理和公共服務，它不像市場上的活動那樣有著直接的經濟效益，政府活動的范圍往往是那些市場失靈的領域(政企分開了)，政府的投資也往往是那些社會需要，但短期內難見到經濟效益的項目。政府行為的特殊性，簡單用單一的、傳統的成本、產出、效率等指標，難以確切反映出復雜的公共支出績效狀況和綜合價值。因此，我們必須建立一個多重價值標準、多向維度和多元評估主體的績效指標體系，來對政府預算支出績效做出客觀、公正、科學合理的評價。

怎樣來建立這樣的指標體系?應該滿足以下標準：(1)清晰性。表述精確而不含糊，盡可能量化；(2)相關性。對于實現預算目標而言，必須是適當的；(3)經濟性。應以合理的成本來獲得需要的資料信息；(4)充分性。能為績效評價提供一個充分的基礎；(5)可監督性。必須經得起獨立而詳細的檢查。所以，要真正建立科學、合理、操作性較強的考評指標體系，必須在實踐中不斷模索和探求。另外，在制定指標體系時，還要考慮不同部門、不同項目的特點，在具體考評時加入一些特殊指標來反映財政資金的支持力度和效用。

(三)鼓勵地方政府在財政預算支出績效考評管理上的制度創新，是推進這項改革行之有效的途徑

改革開放三十年來，改革的諸多成就，多源于一些地方政府的開拓性探索。因為，地方政府更了解情況，信息掌握相對真實、全面和準確，只要中央政府給予一定政策支持和激勵措施，就可以有效調動地方政府改革的內在動力。目前，一些地方政府，在財政預算支出績效考評管理中，結合自身的實際，已進行了許多有益的探索和嘗試。只有鼓勵地方政府創新行為，才能發揮財政資金的使用效率，也才能為我國公共財政預算績效考評體系的構建，提供更多具有地方制度創新的注解。

(四)更新傳統預算管理模式，消除非正式預算規則對財政預算績效考評的影響，是推動這項改革的必要條件

傳統預算管理模式是計劃經濟的產物，在人們的思想中已形成定式，如有多少錢辦多少事等，它主要考慮資金的約束及預算的執行過程，重心沒有放在社會效益上而是放在工作業績上，因此，各級預算部門為追求完成工作量指標(業績)而去跑、要、爭投入。而在市場經濟條件下，必須建立效益導向型的績效預算管理新模式。即在一定階段，政府或國家要追求什么樣的社會效益，根據追求的社會效益再來安排預算和投入資金，當然也不是說就不考慮資金的約束，而是指政府在有限的資金條件下，圍繞政府首先要解決的事情(追求社會效益)去做(提供公共產品)去投入。應當指出的是，長期形成的非正式規則也在不知不覺和不同程度中影響或阻礙著改革的實施，如受一些傳統文化及習慣做法的抵觸，受一些集團利益的驅使而遇到阻力，受公共產品的壟斷導致低效益而難以去考評等等問題，都需要應對和解決。

(五)逐步實施，以點帶面，防止績效考評流于形式，是穩步推進這項改革的必然要求

在預算支出績效考評體系初建階段，績效考評工作應先易后難，逐步推進，即對較易評價的專項資金可試先進行支出績效考評，不斷積累經驗，通過總結和完善，逐步擴大績效考評覆蓋面，逐步建立健全財政預算支出績效考評制度體系，最終全面實現各級預算部門財政預算支出績效考評工作。績效考評工作涉及部門職責與權能的重新分配，利益沖突也會出現，因此，有必要分步實施，循序漸進地把這項改革納入政府治理的深層次問題中并考慮，只有如此才能減少主觀隨意性，少留“貓鼠合謀”的空間，有效防止考評工作流于形式。

(六)建立獎罰制度，是推動績效考評工作的有效措施

應當看到，績效考評的最終效率主要還是取決于是否有切實可行的獎罰制度，以及是否嚴格執行這一制度。否則，績效考評可能得不到真正的貫徹落實；另外，要把過程考核與結果考核結合起來，把即時獎罰與期間獎罰結合起來。

展望未來，我們有理由相信，通過公共財政建設的陽光化進程，伴隨著政府治理理念的日益成熟與完善，構建政府財政預算支出績效考評體系，將不會是一件十分遙遠的事情。而財政預算支出績效考評工作的實施，必將為我國新一輪的預算制度改革探索出一條新路，為進一步推進政府職能轉變，建立高效服務型的政府發揮積極而又重要的作用。

[責任編輯：黎 峰]