農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度改進一個制度分析框架

[摘 要]改善我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給狀況，在公共財政加大投入的同時，必須高度重視促進農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機制的創(chuàng)新。運用制度經(jīng)濟學關(guān)于制度變遷和制度創(chuàng)新的有關(guān)理論，以一個新的視角分析農(nóng)村公共產(chǎn)品供給改進的可行性問題，發(fā)現(xiàn)通過建立有效的組織，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度具有制度創(chuàng)新的可行性。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村公共產(chǎn)品；供給制度；制度分析

[中圖分類號]F32 [文獻標識碼]A [文章編號]1002-7408(2008)08-0065-03

進入新世紀以來，“農(nóng)村公共產(chǎn)品”一詞愈來愈頻繁的出現(xiàn)，并滲透到政府決策和社會生活中，引起了廣泛的關(guān)注，這是適應進入新世紀以后解決“三農(nóng)問題”之需要(徐勇、項繼權(quán)，2006)。從某種意義上講，解決“三農(nóng)問題”的關(guān)鍵是要解決農(nóng)村公共產(chǎn)品問題尤其是農(nóng)村公共產(chǎn)品供給問題。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度的非均衡發(fā)展導致了一系列的社會經(jīng)濟矛盾，成為農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的障礙(王國敏，2006)。目前，對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給存在的問題，學界普遍的共識是，供給總量的不足和供給結(jié)構(gòu)的失衡是其中最重要的兩個表現(xiàn)形式。多位學者針對這些問題也提出了許多關(guān)于農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機制創(chuàng)新的觀點。如在進行農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制改革時，要結(jié)合城鄉(xiāng)一體化和農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的大背景綜合配套改革，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、工農(nóng)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的農(nóng)村公共供給制度(王國敏，2006)。還有學者提出，應當堅持把公共財政的支持和在農(nóng)村培育多元供給機制緊密結(jié)合起來，政府應主動、積極創(chuàng)造條件誘導農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品供給制度發(fā)生誘致性創(chuàng)新，以求充分利用民間資金，拓展公共產(chǎn)品籌資渠道，形成農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品的多元化供給、管理格局(林萬龍，2002；賈康、孫潔，2006)。本文在已有研究成果的基礎上，力圖從制度經(jīng)濟學角度來探討當前我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給現(xiàn)狀和農(nóng)村公共產(chǎn)品供給改進的可行性分析，并提出相應的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度創(chuàng)新的思路。

一、制度非均衡：農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度現(xiàn)狀

制度非均衡是制度創(chuàng)新的必要條件，也就是人們對現(xiàn)有制度的一種不滿意和不滿足，欲意改變而又未改變的制度狀態(tài)。與此相適應的概念是制度均衡，被戴維斯和諾斯定義為一種帕累托最優(yōu)狀態(tài)，在這種狀態(tài)中，“現(xiàn)有的制度安排的任何改變都不能給經(jīng)濟中的任何人或任何團體帶來額外收入?！?R·科斯、A·阿爾欽、D·斯諾爾，1994)現(xiàn)有農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制是否是一種均衡狀態(tài)?筆者認為，現(xiàn)有農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制不僅存在著制度非均衡，而且這種非均衡已經(jīng)相當顯著。突出地表現(xiàn)在這一供給體制的現(xiàn)實收益已經(jīng)遠遠低于制度運行成本。

產(chǎn)品的供給包括從籌資、生產(chǎn)一直到完成其產(chǎn)出和提供至消費者的過程。公共產(chǎn)品的供給機制是指公共產(chǎn)品供給的各環(huán)節(jié)、各要素的聯(lián)合和系統(tǒng)化組合(賈康、閻坤、鄢曉發(fā)，2007)。目前，我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給存在如下問題：

(一)農(nóng)村公共產(chǎn)品總體供給不足

公共產(chǎn)品的最優(yōu)供給規(guī)模是消費者的邊際支付意愿之和等于生產(chǎn)單位公共產(chǎn)品的邊際成本。在我國二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)中，一方面隨著經(jīng)濟的迅猛發(fā)展，工業(yè)化、城市化過程和農(nóng)民收入的提高，農(nóng)村社區(qū)對公共產(chǎn)品的需求也在不斷提高(王小林，2006)。另一方面，雖然農(nóng)村改革極大地激勵了農(nóng)民生產(chǎn)“私人產(chǎn)品”的積極性，但伴隨著農(nóng)作制度向非集體化的變遷和集體化農(nóng)作組織的瓦解，我國農(nóng)村原來用于提高當?shù)毓伯a(chǎn)品的供給機制基本失去了存在的基礎(張軍、何寒熙，1996)。農(nóng)村稅費改革之初，基層政府經(jīng)歷了供給公共產(chǎn)品資金來源萎縮的強烈陣痛(樊明麗、石紹賓，2007)。于是農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足成為了“三農(nóng)問題”的焦點。農(nóng)田水利設施、農(nóng)產(chǎn)品市場信息、農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生體系等方面成為當前農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中間題最多的領(lǐng)域(祁毓，2007)。

(二)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)不合理

目前農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給主要不是由農(nóng)村內(nèi)部需求決定，而是由農(nóng)村外部指令決定。在政治目標最大化和經(jīng)濟利益最大化的激勵下，對于能增加政府社會福利和官員政績的一些公共產(chǎn)品的供給，呈現(xiàn)出一種過高的超過農(nóng)民需求度和實際承受能力的供給熱情；而對農(nóng)民迫切需要對農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展具有重要意義的公共產(chǎn)品，如農(nóng)田水利建設、醫(yī)療衛(wèi)生體系、環(huán)境保護等則供給短缺，不僅損害了農(nóng)民的利益，而且威脅到國家長治久安和經(jīng)濟社會和諧發(fā)展。

(三)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機制不合理，農(nóng)民需求表達機制缺失，“一事一議”籌資交易成本過高

現(xiàn)有的農(nóng)村公共供給機制不合理集中體現(xiàn)在，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策機制不合理、需求表達機制缺失、農(nóng)民參與公共服務建設的積極性不高等。長期以來，“自上而下”的供給機制沒有將農(nóng)民需求因素納入到?jīng)Q策制定的影響因素中予以考慮。同時農(nóng)村居民缺乏有效的需求偏好表達機制，結(jié)構(gòu)的不合理也導致了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中“過?！焙筒蛔悴⒋妗Ｍ瑫r，這一問題的長期存在也在一定程度上影響著農(nóng)民參與公共服務建設的積極性。在僅有的“合規(guī)”性需求表達機制——“一事一議”上，也存在著諸多問題，實施過程履步艱難。目前“一事一議”在供給方面交易成本低而在籌資方面交易成本高(林萬龍，2006)。

(四)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給責任劃分不清，供給主體缺位、錯位

根據(jù)財政分權(quán)理論，中央政府主要負責全國性公共產(chǎn)品的提供，而地方則負責地方性公共產(chǎn)品的供給。目前，根據(jù)現(xiàn)有法律法規(guī)，地方各級政府的職責范圍規(guī)定得過寬、過廣。特別是1994年分稅制改革后，各級政府出于自身利益的考慮，盡可能上收財權(quán)，下放事權(quán)，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財權(quán)和事權(quán)不匹配，財政收入來源極其有限，而支出范圍越來越廣，其結(jié)果必然導致農(nóng)村公共產(chǎn)品供給稀缺。這些問題的出現(xiàn)也必然造成農(nóng)村公共產(chǎn)品供給責任劃分不清，供給主體缺位、錯位。

二、制度成本與制度收益：農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度改進的可行性分析

制度變遷和制度創(chuàng)新的關(guān)鍵在于制度收益和制度成本的綜合比較。當舊制度的制度運行成本已經(jīng)高于預期制度收益時，就存在制度變遷和制度創(chuàng)新的可能；當新制度的制度收益大于制度成本時，新制度就具備實施的可行性。反之，即使存在制度變遷和制度創(chuàng)新的可能性，如果沒有一項好的新制度來代替以及好的制度改進程序，舊制度仍然具備存在的可能。從目前我國的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度的現(xiàn)狀來看，現(xiàn)有公共產(chǎn)品供給制度的制度成本已經(jīng)大大高于其收益，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度的變遷和創(chuàng)新具備可能性。因此，目前農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度的創(chuàng)新關(guān)鍵在于制度創(chuàng)新的收益是否大于制度創(chuàng)新的成本。

在制度變遷的過程中，要獲得制度變遷的收益，必然要對制度變遷成本進行綜合分析。新制度經(jīng)濟學認為，制度成本就是制度變遷過程中所支付的各種成本。下面我們對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度創(chuàng)新的成本進行分析。

首先，設計制度的成本。即用來探索、研究、設計、選擇、談判和締約形成新制度的成本。從我國目前農(nóng)村實際來看，我國農(nóng)村幅員遼闊，各地特別是農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平差距較大，在文化、習俗、歷史傳統(tǒng)等方面都存在很大差異，因此，即使是設計一項新的制度，各個地區(qū)也必須根據(jù)各個地區(qū)實際情況制定具體的實施細則，因此，在這方面，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度創(chuàng)新成本較高。

其次，預期完成成本。指預期新制度方案確立后具體組織實施的成本，它的多寡往往會延緩制度組織實施與制度方案的選擇。筆者認為，這方面的成本應該較低，原因有二：一是中國農(nóng)村具有強有力的組織體系，凝聚力強，協(xié)同意識高；二是隨著農(nóng)村居民文化水平的不斷提高、民主熱情的不斷提升，只要這項制度能夠給農(nóng)戶帶來真正的實惠，一定能夠得到農(nóng)戶居民的支持。

再次，預期摩擦成本。這包括清除舊制度成本、清除舊制度之間的摩擦減少變革過程中的阻力需要的成本。任何一項制度的改革和變遷，都會觸動一部分利益團體的利益，從一般意義上講，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度變遷的預期摩擦成本較高。目前，農(nóng)產(chǎn)不再具有高度的同質(zhì)性，即便是在同一村中，不同農(nóng)產(chǎn)之間在收入水平、收入結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟活動等方面也存在一定的差異，這種差異使得不同農(nóng)戶的公共產(chǎn)品需求意愿和籌資成本承擔能力之間有一定差異，因此，從另一方面講，如果這項制度改革觸動了一部分農(nóng)民的利益，也會遭到強烈的反對。

最后，隨機成本。指制度變遷過程中不可預料的不確定因素或機會主義所帶來的成本。這一方面的成本屬于不可控制成本，但可以預防。筆者認為，隨機成本較高，但低于制度設計成本和預期摩擦成本。

通過以上成本分析，發(fā)現(xiàn)目前我國進行農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度創(chuàng)新的成本較高，但相對于農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度創(chuàng)新的收益而言，通過建立有效的組織，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度具有制度創(chuàng)新的可行性。

三、制度變遷與制度創(chuàng)新：一個路徑選擇

有效的組織，是制度變遷的關(guān)鍵。制度變遷的動因是經(jīng)濟主體產(chǎn)生了新的制度需求。但是，在現(xiàn)實生活中，要由若干分散的經(jīng)濟主體提出關(guān)于制度變遷需求，在技術(shù)上是有困難的，要推進制度變遷，首先需要把分散的經(jīng)濟主體關(guān)于制度需求的信息整合起來。新制度經(jīng)濟學認為，有效的組織是制度變遷的關(guān)鍵。組織是指由具體共同目標的個人結(jié)合和集合。筆者認為，從廣義上講，組織也是一種能夠反映共同目標的機制(機體)。組織(包括機制)建立的目標是期望獲得收入與其他目標最大化。諾斯認為，組織是制度變遷的媒介，并決定制度變遷的關(guān)鍵。

對于農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度創(chuàng)新而言，有效組織也是其制度變遷的關(guān)鍵。通過建立有效的組織和建立有效的機制，并且這種有效組織和有效機制要能夠?qū)⑥r(nóng)村公共產(chǎn)品需求主體的需求信息有效整合起來。從效率角度來看，我們先認清這樣一個思路：供給結(jié)構(gòu)的不合理是指一種低效率或無效率的供給，從本質(zhì)上講，供給結(jié)構(gòu)的不合理是由供給機制的不合理造成的?！白陨隙隆钡墓┙o決策機制未形成能夠賦予農(nóng)民充分參與公共產(chǎn)品供給決策的民主權(quán)利，農(nóng)民缺乏有效的需求偏好表達機制，導致現(xiàn)有農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中“過剩”和“不足”并存。其次，公共產(chǎn)品的供給也絕不應僅由財政“包干”。目前我國農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給與生產(chǎn)機制未跟上市場經(jīng)濟的進程、創(chuàng)新嚴重不足?；谝陨戏治觯赜?、恪守完全依靠財政資金提供公共產(chǎn)品的思路是行不通的，通過建立有效的組織和建立有效的機制對于解決這些問題意義重大。

(一)建立有效組織，為農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度創(chuàng)新“搭臺”

1 有效組織能夠為反映農(nóng)村需求偏好提供平臺。農(nóng)村合作經(jīng)濟組織是適應農(nóng)村現(xiàn)階段生產(chǎn)力發(fā)展的一種特定的經(jīng)濟關(guān)系，是農(nóng)民為提高群體競爭力，謀取和保護自身利益，在自愿、互利、民主的基礎上形成的產(chǎn)權(quán)歸其成員所有或控制的正式制度安排。農(nóng)村合作經(jīng)濟組織不僅能夠在經(jīng)濟上代表農(nóng)民的利益、反映農(nóng)民的要求，而且還能夠在政治上特別是在農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給決策上強化農(nóng)村居民的“聲音”，能夠使決策者充分考慮農(nóng)戶的意愿。一方面，農(nóng)村合作經(jīng)濟組織的建立，能夠為收集和反映農(nóng)村居民對農(nóng)村公共產(chǎn)品的需求提供一個交易費用比較低的平臺；另一方面，合作經(jīng)濟組織能夠使分散的農(nóng)民在保持產(chǎn)權(quán)獨立的前提下組織起來，形成農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策的強有力的一方，增強其談判地位和利益保護能力。

2 組織是形成農(nóng)村公共產(chǎn)品多元化籌資、供給和管理渠道的有效途徑。從本質(zhì)上講，農(nóng)村合作經(jīng)濟組織是一個相對獨立的經(jīng)濟組織，是由農(nóng)村居民中具有共同或相似經(jīng)濟目的的群體組織起來的。農(nóng)村合作經(jīng)濟組織作為農(nóng)戶合作的經(jīng)濟體，以合作社的形式參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動，其對農(nóng)村公共產(chǎn)品特別是生產(chǎn)型公共產(chǎn)品的需求量較大；另一方面其作為合作的經(jīng)濟體，也必然具備較強的經(jīng)濟實力。根據(jù)凱恩斯經(jīng)濟學的理論，需求會創(chuàng)造自身的供給。因此，農(nóng)村合作經(jīng)濟組織有能力、也有可能提供某些排他性較強的混合公共產(chǎn)品。從某種意義上講，農(nóng)村合作社具有集體經(jīng)濟的色彩，在一定程度上也能夠推進集體凈福利的增加。同時，農(nóng)村合作經(jīng)濟組織的形式是農(nóng)民自愿供給和市場供給的完美結(jié)合，符合農(nóng)村公共產(chǎn)品的多元化籌資、供給和管理的改革方向。

(二)建立有效機制，為農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度創(chuàng)新提供保障

1 建立合理、有效的需求反映機制。我們說有效的組織能夠為反映農(nóng)村需求偏好提供平臺，但組織的正常運轉(zhuǎn)也必須由機制(或制度)來維系。從目前在全國部分地區(qū)試行的“民主懇談”、“參與式預算” (祁毓，2008)等形式對于建立合理、有效的需求反映機制都是一些很好的嘗試。由于我國農(nóng)村幅員遼闊，各地特別是農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平差距較大，在文化、習俗、歷史傳統(tǒng)等方面都存在很大差異，因此對于建立有效的需求反映機制需要根據(jù)各地實際情況進行，但必須明確的一點是，農(nóng)村居民參與、并能夠真實地反映其需求偏好是衡量需求反映機制有效的核心標準。

2 創(chuàng)造市場參與多元化供給的良好環(huán)境。目前在中國農(nóng)村，公共產(chǎn)品供給格局正朝著多中心體制方向悄然變化，政府的主導作用仍然十分突出，但農(nóng)民自愿供給和市場供給份額正在上升，在發(fā)達地區(qū)日趨活躍(樊麗明、石紹賓，2007)。但是，總體上看，由于受政府主導的歷史傳統(tǒng)影響，公民自主治理的意識尚未普及，特別是農(nóng)村居民普遍文化水平較低，收入水平不高，大大限制了私人參與農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的動力和范圍。因此，為鼓勵和促進民間力量參與農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給，政府必須創(chuàng)造市場參與多元化供給的良好環(huán)境，政府要培育和引導農(nóng)村中介組織和村民自治組織健康發(fā)展，提高組織化程度，通過政策扶持、項目引導、提供服務、加強管理等形式進行積極引導。另外還要加強對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給質(zhì)量、收費標準等進行監(jiān)督，避免農(nóng)戶合法權(quán)益受到侵害。

[責任編輯：孫 巍]