地方政府“土地財政”的現狀、成因和治理

[摘要]土地財政是指地方政府主要依靠土地運作來獲取收益。隨著我國土地使用制度的改革，地方政府通過土地出讓金、稅費收入和以土地為抵押獲取了大量的收入。本文分析了我國地方政府土地財政的三種基本方式和產生原因，并提出了相應的治理對策。

[關鍵詞]土地財政；土地出讓金；土地稅費；成因；治理對策

[中圈分類號]F32.1.2 [文獻標識碼]A [文章編號]1002-7408(2008)12-0013-03

上世紀90年代末以來，全國尤其是經濟發達地區城市的急劇擴張，成為我國經濟高速增長的引擎。在這一輪地方政府主導的城市擴張中，土地財政扮演了極其重要的角色。由土地帶來的政府直接收益(稅費收入和土地出讓金)和間接收益(土地融資)，是地方政府籌集城市建設發展資金、緩解財政收入不足、落實城市擴張戰略的主要手段，但同時也帶來了許多的問題。本文擬對土地財政的現狀和成因進行分析，并提出相應的治理對策。

一、我國地方政府土地財政現狀分析

“土地財政”是學界對以地生財的地方政府財政收入結構的戲稱，通常指地方政府的財政收入主要依靠土地運作來增加收益。一般來說，地方政府以地生財的基本途徑有三，一是通過出讓土地獲取土地出讓金。二是通過發展建筑業和房地產帶來相關稅費收人的增加，三是以土地為抵押獲取債務收入。

1 以土地出讓獲得高額土地出讓金收入。土地出讓金地方政府預算外收人的主要來源，是政府以國有土地所有者的身份，將一定期限的土地使用權出讓給土地使用者，而按規定向受讓人收取的全部價款。我國自經濟市場化改革以來，土地作為一種重要的生產資料和自然資源，其使用制度發生了重大變革，逐步由計劃經濟時期的無償劃撥使用過渡到市場化的供給。根據現行土地制度，城市發展所需建設用地，由政府依法將農用集體土地征收為國有土地后，再根據土地具體用途，對公益性用地通過無償劃撥方式交給用地單位使用；對工業用地、倉儲用地以及地方政府為調整經濟結構、實施產業政策而需要給予優惠、扶持的項目的用地，通過協議方式出讓；對商業、旅游、娛樂和商品住宅等各類經營性用地，則以招標、拍賣或者掛牌方式出讓。

目前，公益性用地和工業用地大約各占政府出讓土地的30％-40％左右，另外20％-40％為經營性用地。一方面，由于只有經營性用地能給政府帶來巨額的土地出讓金收入，因此以招拍掛方式出讓土地的比例不斷增大，某些地方該比例已經達到50％以上；另一方面，政府在集體土地征用和國有土地出讓中完全處于壟斷地位，從而可以運用價格剪刀差方式，通過極低的征地補償費將集體土地征收為國有后，再以高出征地補償費幾倍甚至幾十倍的出讓價格出讓土地。通過上述兩種途徑，地方政府獲取了巨額的土地出讓收入。據全國人大2004年《土地管理法》執法檢查組的報告顯示，“1992年至2003年。全國土地出讓金收入累計達1萬多億元，其中近3年累計達到9100多億元，扣除成本后的純收入約占四分之一。這些收入并未納入本級財政收入，成為一些地方盲目擴大城市建設規模和建設政績工程、形象工程的主要資金來源。近幾年，土地出讓收入更是迅猛增加，大約相當于地方財政預算內收入的30％-50％之間，成為名副其實的“第二財政”。

2 以刺激建筑業和房地產業發展增加地方稅費收入。目前我國房地產業鏈條中，從土地使用權出讓到房地產開發、轉讓、保有等環節中，共涉有營業稅、城建稅、教育費附加、企業所得稅、個人所得稅、土地增值稅、城鎮土地使用稅、房產稅、印花稅、耕地占用稅和契稅11個稅種，且根據分稅制制度設計，除了企業所得稅和個人所得稅由中央和地方分享外，其余稅種收入均歸地方政府所有。這種制度設計無疑會刺激地方政府的稅收沖動。地方政府或通過征收農用地擴大城市規模的方式獲得建筑業和房地產業發展帶來的稅收，或以“經營城市”之名通過舊城拆遷和城中村改造等活動大興土木，刺激建筑業和房地產業的快速發展以及相關稅收的增長。其次，與土地有關的行政性收費主要包括三類。一是土地部門的收費，如耕地開墾費、管理費、房屋拆遷費、拆抵指標費、收回國有土地補償費、新增建設用地有償使用費。二是財政部門的收費，如土地使用費、土地租金。三是其他部門的收費，如農業、房產、水利、交通、郵電、文物、人防、林業等部門。他們也收取土地叢征用到出讓過程中與之搭得上邊的相關費用。這些收費十分龐雜，透明度低，難以查清，但數額較大，2003年某縣僅土地部門的收費就高達2.1億元。

目前，房地產和建筑業稅費收人大約占地方財政預算內收入的40％，是地方稅收中增幅最大的兩個行業。2007年前10月，全國房地產稅費收入占地方財政收入的比重已達30％-40％。％經濟發達地區，這個比例甚至更高，如成都2006年房地產行業稅收收入78.6億元，占地稅收入的40％；重慶2007年房地產稅費收入400余億元，占全市財政收入的50.8％；鄭州市2007年前三季度房地產和建筑安裝行業稅收收入40.6億元，占全市稅收收入總量的48.6％。因此，地方政府推動建筑業和房地產業發展以增加相關稅收收入，是其“土地財政”的又一重要來源。

3 以土地為抵押獲得大量借債，IRA，我國《預算法》明確規定，除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券，因此理論上也就不允許其直接向銀行借款。但事實上，許多地方政府繞過《預算法》規定，通過成立“土地儲備中心”或借助經濟開發區這一平臺，以土地為抵押獲得銀行信貸支持，進行城市基礎設施建設或舊城改造。

本來，“土地儲備中心”成立的初衷是政府收購破產或效益不高國有企業的劃撥土地，盤活城市閑置、低效利用的土地，解決下崗職工的生計和出路，推動企業改制。但隨著土地供應招拍掛制度的改革和土地財政在地方財政收入結構中地位的提升，“土地儲備”就成為地方政府經營土地、獲取最大財政收入的重要載體。首先，地方政府以儲備土地為抵押獲得銀行貸款，這些貸款或用于待售土地的基礎設施建設，將“生地”變成“熟地”，以使該地塊升值；或用于新征收土地補償費支出，以增加儲備土地；但主要用于城市基礎設施建設，據調查，某市城市基礎設施投資資金的73％、某縣城市基礎設施投資資金的64％來自土地融資。而完善的基礎設施建設又推動了地價的上漲，從而獲得更高的土地出讓收入和抵押貸款收入。這樣，就形成了土地儲備抵押貸款基礎設施建設出讓土地獲取出讓金建筑業和房產業稅費新征地增加土地儲備的斂財循環。

值得注意的是，“土地儲備中心”在土地財攻的順暢運行中扮演了極其重要的角色。首先，地方政府加大了土地收儲力度，將征用農民集體土地也納入儲備范圍，新征農用地逐漸取代城市存量用地而成為土地儲備的主要來源。其次，地方政府將儲備土地主要通過招拍掛進行市場化轉讓，并采取饑渴性土地供應策略，即以略低于市場需求的數量供應土地，造成土地供不應求的假象，助推土地出讓價格不斷上漲，導致各地“地王”記錄不斷刷新，從而獲取高額的土地出讓收入。第三，在本屆政府政績的刺激下，一些地方政府無節制批出土地，5年就用完了10年的指標，造成土地批租總量的失控。第四，由于土地價格的不斷上漲，客觀上刺激了房產開發商囤積土地，從而哄抬了房價。造成了土地資源的閑置浪費。中國人民銀行的金融報告顯示，全國土地開發面積占全國土地購置面積比例不斷降低，2004年后已下降到50％以下。

二、土地財政的成因

1 現行財政體制導致地方財政難以獲得足額的制度內收入。現行財政體制是在1994年分稅制的基礎上形成的。作為具有明顯集權化傾向的分稅制改革，直接導致了地方初次分配財力的急劇下降。從財政收入來看，地方財政收入在全部財政收入的比重由1993年的78％迅速下降到1994年的44.3％，此后至今雖有變化，但基本維持在50％以下；地方財政支出比重在分稅制改革前后維持在70％左右，且在2000年以來逐步上升，2006年達到75.3％。這樣，分稅制改革就形成了地方財政幾乎30％的巨大收支缺口。雖然分稅制只是對中央和省之間財力和支出責任的劃分，但其對省以下財政體制的建立卻有著巨大的影響。目前在構建省以下財政體制時，上級政府居于主導地位，完全有權決定與下一級政府之間的財力劃分和支出責任，所以自然就會發生財權逐級上移、事權逐級下放、處于政權末端的縣鄉政府財政困難的局面。

地方財政收支缺口一般通過上級政府的轉移支付予以彌補，但我國財政轉移支付均等化功能很弱，使其很難承擔這一職責。目前，我國財政轉移支付主要包括三大類型。一是維護既得利益的稅收返還、體制上解(補助)與結算補助，這部分是1994年分稅制改革時確立的財政轉移支付的主要形式，其性質是減少改革成本，維護既得利益，完全不具有均等化功能，其占轉移支付比重在50％以上；二是一般性轉移支付，包括根據因素法計算確立的各地區的標準財政收入和標準財政支出的差額作為分配依據的一般性轉移支付，和近幾年來新增的民族地區轉移支付、調整工資轉移支付、農村稅費改革轉移支付、緩解縣鄉財政困難“三獎一補”轉移支付，具有均等化功能，但其占轉移支付比重1999年以前不足10％，1999年后雖然加大了比重，但至目前仍不足25％；三是專項轉移支付，服務于中央宏觀政策目標，用于增加農業、教育、衛生、文化、社會保障、扶貧等方面的專項撥款，雖然主要用于中西部地區，但其分配不科學，監督管理不到位，均等化效應難以發揮。

可見，分稅制財政體制下，地方政府依靠自有正式財政收入和上級政府的轉移支付是難以滿足本級政府財政支出的。在這種情況下。地方政府一方面積極尋求包括土地收費在內的非正式財政收入來源，以彌補預算內收入的不足。另一方面，2002年所得稅分享改革后，地方政府財政收入增長方式發生了明顯變化，因為在目前分稅制的制度安排下，主體稅種增值稅和所得稅為共享稅種，且中央分享比例較大，消費稅收人完全歸中央所有，地方政府難以通過發展工業獲得增值稅和所得稅收入來擴大自己的收入，而通過發展包括建筑業在內的第三產業、獲取完全屬于地方稅種的營業稅收入就是一件順理成章的事情。因此，無論是地方政府積極尋求的預算外收入和制度外收入，還是地方政府特別倚重的營業稅收入，土地財政都在其中扮演了極為重要的角色。

2 現行土地制度的缺陷。土地財政的順暢運行必須建立在地方政府具有強大的土地資源配置權。根據現行土地制度，我國實行的是國家所有和集體所有的二元土地所有制，即農村土地集體所有，城市土地國家所有，國家基于社會公共利益需要并依照法定程序，在作出適當補償的情況下可將集體土地征為國有。但是，法律卻沒有對公共利益的內涵和外延這一征地的唯一條件作出任何規定，而是由政府進行解釋。這樣，在地方政府既享有征地決定權，又享有補償決定權；既是征地政策的制訂者，又是該政策的執行者。還是征地糾紛裁判者的情況下，地方政府實質獲得了無限的集體土地征用權，而作為利益對立另一方的集體經濟組織和農民則處于完全的弱勢地位。

3 土地收益現有分配機制助長了土地財政。這主要包括三個方面。一是中央政府不參與土地出讓收益的分配，全部土地出讓金收人留歸地方。二是土地收益分配中，農民所占份額很低。我國《土地管理法》規定，征地補償費最高不得超過土地被征用前3年平均產值的30倍。這一補償顯然過低，因為它只考慮了農用地的生產功能，沒有考慮農民的保障功能和發展權利。據高珊等人的調查，江蘇省土地用途轉變增值的土地收益分配中，政府大約分配其中的60％—70％，村一級集體經濟組織得25％-30％，農民只得到大約5％-10％。三是代際分配的不公平，土地出讓金是若干年土地使用權的地租之和，本屆政府獲得的土地出讓金，實際上是一次性預收并一次性預支了未來若干年的土地收益之和。從本屆政府和未來屆政府來看，則是現屆政府提前支取了下一屆政府的收入，是一種對土地收益的“透支”。這種“寅吃卯糧”的收入模式誘發了地方政府的短期行為，在政績的刺激下，激勵地方政府在任期內熱衷賣地，從而催生了一批形象工程和政績工程，造成土地資源的濫用和浪費。

三、土地財政的治理對策

1 土地財政的缺陷。土地財政在一定程度上緩解了地方財政壓力，促進了城市建設，但其缺陷是顯而易見的。首先，土地財政不具有可持續性。土地財政以不斷增加土地供給為前提，而在我國人地資源矛盾十分突出的國情下，不可能無限制增加農用地轉用數量，尤其是現任政府透支未來未來政府土地收入的情況下，更加缺乏可持續性。其次，可能引發各類風險。土地財政以金融為媒介，將地方政府、房地產企業和居民個人有機捆綁起來，這樣，如果該利益鏈條某一環節出現阻滯，就會引發各主體風險，對于地方政府來說，城市基礎設施投資對金融的過度依賴加大了政府財政風險，一旦土地出讓不順利或價格不高，償還貸款能力有限，政府就必須動用其他財政收入還款；對于房地產企業來說，過高的土地出讓價格和稅費水平必然導致過高的房產價格，一旦房價與收入狀況相背離導致房產滯銷時，必然出現企業財務風險；對于銀行來說，住房貸款期限較長，需求群體的收入無從甄別，從而潛伏著較大違約風險，并且，政府的財政風險和企業財務風險都可能轉化為金融風險。第三，影響社會穩定。土地財政的核心是土地價格剪刀差，近年來由于征地拆遷補償不合理而引發的群眾上訪無論從數量還是規模上均呈現擴大趨勢。而且，住房是人類最基本的需求之一，尤其在我國“土地公有”的制度安排下，決定了住房具有公共產品的特殊屬性；另外，住房消費具有巨大的外部性，從社會學角度看，一個居民是否擁有良好或社會所認同的最基本的居住條件，會嚴重影響其道德水平、社會行為規范，乃至對社會的認同感和歸屬感。但是，土地財政可能由于政府追求土地收益最大化，地價上漲引起房價上漲，導致房價高企，從而危及社會和諧和國民素質的提高。

2 土地財政的治理。(1)完善現有財政體制。現行財政體制屬財政分權體制，而財政分權有利于地方政府有效提供地方性公共產品、促進地方政府競爭、推進政策實驗和制度創新，因而絕大部分國家都實行了這一體制，我國也不例外。自1978年起，我國財政體制就是沿著財政分權的思路不斷向縱深推進的。但是，財政分權積極作用的發揮依賴于一定的前提和良好的制度安排。其中重要的一點是必須保證財力與事權匹配，促進各區域公共服務水平均等化，實現各個地區的相對公平。現行財政體制最大的缺陷在于，只側重于對收入的劃分，而缺少對于事權和支出責任的清晰界定，因此在實踐中往往造成事權的推誘；而在收入的劃分中，地方政府缺乏主體稅種，透明、統一和公正的財政轉移支付制度也尚未建立，從而造成我國地方政府巨大的財政收支缺口。因此，遏止土地財政，首先就必須使地方政府在預算內獲得履行事權所需要的財權。

財權的核心是稅權。目前，我國中央政府擁有全部的稅收立法權和稅基、稅率確定權，地方政府擁有地方固定稅種的征管權。從世界范圍來看，即使國土疆域、人口數量遠比我國少得多的國家也很少采取這種稅權劃分模式，它不僅不利于財政分權優勢的發揮和地方政府努力培植共享稅種如增值稅、所得稅稅源的積極性；而且不利于地方財政收支平衡，因為地方政府無權自主選擇和確定稅率，缺乏對自有收入的邊際控制權，從而無法根據本轄區居民偏好和政府事權責任的改變對收入規模做出相應的調整，如果地方支出責任的增長比例超過了稅基的增長比例，地方自有收入與支出缺口將日趨擴大；同時還導致了財政橫向和縱向的不均衡。因此，應適當擴大地方政府的稅權，將當地經濟社會活動具有重要影響的稅種或稅基流動性弱的稅種交由地方立法機關立法征收。

當然，有財權不一定有財力，在分稅制體制下，財權是指各級政府層層劃分稅種或共享比例獲取的收益權，財力是一級政府可支配財政資金的數量，其大小取決于經濟發展水平、稅種本身的特征和該稅種籌集收入的能力。某些地方由于經濟發展水平不高。雖然擁有一些稅種的收益權，但稅源零散，稅基狹窄，可稅GDP比重很低，收入很少。因此，在合理劃分政府之間財權和事權的基礎上，必須建立健全財政轉移制度，加大財政轉移支付力度，規范財政轉移支付行為，使財政轉移支付成為財政分權的平衡器。

(2)完善土地增值收益分配機制。地方政府對集體土地的壟斷性征用權和出讓權，是土地財政形成的根源。只要可以從農民手中低價征地，并向市場高價供地，地方政府就不可能輕易放棄以地生財。因此，要改變土地財政的格局，就必須打破政府壟斷土地一級市場的格局，真正還權于農民，改變地方政府作為建設用地的“經營角色”，盡快建設城鄉統一的土地使用權市場，逐步允許農村集體建設用地直接流轉，不再由政府征地后供地，而是由農民直接參與供給。政府可以以稅收形式參與其中土地增值分配，如修改土地增值稅，按照土地流轉收益的一定比例分享收入。當然，在允許農村集體建設用地直接流轉困難的情況下，政府就必須在國家、失地農民和在耕農民之間建立合理的土地增值利益分配機制。土地增值利益的分配應當首先滿足失地農民的發展需求，要在保證失地農民生活水平得到提高的前提下，提高失地農民的發展能力，使他們能夠擁有公平的發展機會，參與社會發展和分享社會發展利益。

(3)規范土地出讓金和土地收費的征收、管理和使用。土地財政愈演愈烈，與我國地方財政民主建設滯后有關。按照財政分權理論，重大財政事項必須由議會(人民代表大會)審查決定，人民對財政事項享有廣泛的知情權和監督權。但是，土地財政的核心——土地出讓金至今仍游離于預算外，無法接受有效監督，其使用、管理和分配具有極大的隨意性和非公開性。即使2006年國務院辦公廳發文規定對土地出讓金實行“收支兩條線”管理，但仍然難以擺脫行政機關內部的缺陷。據審計署2007年對北京、天津、上海、南寧等11個市及其所轄縣(市、區)2004～2006年國有土地使用權出讓金的征收、管理、使用及相關政策執行情況的審計通報，土地出讓凈收益有1864.11億元未按規定納入基金預算管理，占11城市土地出讓凈收益總額的71.18％。這將無疑刺激土地財政規模的不斷擴大。因此，當務之急是規范土地出讓金和土地收費的征收、管理和使用，嚴格執行有關法律法規，并切實加強人大對這批資金的監督力度。