城市外來從業從員子女教育問題及對策

[摘要]外來從業人員子女教育問題是當前黨和各級政府高度關注并著力解決的重點問題。針對當前城市外來從業人員子女入學難、輟學率高、在民辦學校讀書條件差等問題，必須全面破除戶籍壁壘，實現對農民工子女學籍的動態管理；明確中央財政和地方財政對農民工子女義務教育的撥付責任，加強流入地政府及教育主管部門的責任；繼續加大教育經費投入、切實落實教育免費措施、加大執法力度；積極引導社會力量資助和參與辦學。

[關鍵詞]外來從業人員子女；教育；對策

[中圖分類號]G52 [文獻標識碼]A [文章編號]1002-7408(2008)12-0020-02

隨著我國社會管理體制的變革，人口流動限制的逐步放寬，大批農民開始進入城市務工，形成了數目龐大的外來從業人員。據勞動保障部門最新資料統計顯示，目前我國進城務工的農村勞動力正以每年約50萬的速度遞增，估計到2008年，進入城市務工人員的總數將達1.5億之多。大規模人口流動的出現，是歷史發展的必然，是社會的進步。但是，伴隨著大量的農村人口進入城市，出現了大量的社會問題，其中外來務工人員子女的教育問題就是一個非常突出的問題。它不僅關系著我國城市化進程的推進、全民素質教育的實施，甚至還會影響到我國整個國民經濟的可持續發展和社會的安全、穩定和和諧。因而，深入研究外來從業人員子女的教育問題具有非常重要的現實意義。

一、當前外來從業人員子女教育問題現狀及原因分析

為給外來從業人員子女提供平等接受義務教育的權利和機會，近十年來，我國各級政府相繼頒布了一系列的政策法規，有力的解決了外來從業人員子女的教育問題。但是，伴隨著一輪又一輪的“民工潮”及受教育、財政體制改革滯后等諸多因素的影響，目前我國外來從業人員子女的教育問題仍然未能從根本上得到解決。主要表現在：

1 農民工子女入學仍然相當困難，輟學現象較為嚴重，相當一部分農民工子女得不到相應的教育機會，被迫或主動放棄教育。一方面，我國現行的《義務教育法》規定“義務教育事業實行地方負責，分級管理”，即適齡兒童的義務教育工作由其戶籍所在地的政府解決，教育經費預算也是按照戶籍學生人口數測算劃撥，這種與戶籍相捆綁的教育經費撥付方式使流人地政府缺少滿足外來務工人員子女教育需求的經費。面對洶涌而來的進城務工人員及其子女，流入地政府的公辦學校資源短缺、容量有限，難以全部接納農民工子女，難以保障其入學機會的公平。現實中這些學校或通過直接拒收、或通過入學考試、或通過收取借讀費、贊助費、擇校費等高收費的形式人為的抬高入學門檻，迫使外來從業人員子女自動放棄接受義務教育的機會。而另一方面，外來從業人員自身的文化水平較低，少數家長受臨時居住或“讀書無用論”的影響，沒有意識到子女受教育的重要性，對子女的教育并不重視，由此造成了子女的主動失學。同時，外來從業人員自身的就業機會和收入水平、居住的不確定性等，也致使許多家庭無法或無力承擔起子女教育的費用，造成孩子的被動輟學。據不完全統計資料顯示，我國義務教育階段流動兒童的失學率為9.4％，且隨著年齡增長，比例還在加大，15-18周歲流動兒童的在學率僅為48.2％，低于全國平均水平51.7％。

2 已經就學的農民工子女依然面臨著一些學習、心理和社會問題。一方面，從鄉村和偏遠地區來到城市的孩子，突然之間走進大城市，走進一群與他們完全不同的城市孩子中間，面對新的同學、新的老師和新的學習環境，在語言交流、學習方式、衛生習慣等方面都出現比較大的障礙和問題，加上一些莫須有的歧視與冷落，使其極易產生不適情緒和心理上的各種壓力。另一方面，進城務工農民大多工作不穩定、流動性大，有的臨時租房居住，沒有固定場所；有的居住地離學校較遠，學生上學不便，學校與家庭聯系不便，家庭教育和學校教育不能很好地結合，結果導致學生脫離父母監護問題非常突出，除極易養成學生的自卑、內向、不易與同學和老師溝通的心理外，孩子的人身安全、防范意識、辨別是非能力也難以得到有效的保障。

3 農民工子弟學校辦學境況令人堪憂。目前，有相當數量的農民工子女進人了一些適應其上學要求、費用低的簡易民辦學校就讀，但這些簡易民辦學校由于資金的匱乏，其辦學條件相當惡劣，學生人身安全和教學質量沒有保障。突出表現在：學校辦學條件十分簡陋。許多學校的校舍都是簡陋破舊的平房、簡易房，或臨時搭建的窩棚、閑置的倉庫、廠房等，教室內座位擁擠，光線陰暗，教學空間小、多數學校沒有飲用水，缺乏應有的辦學設備和辦學條件。師資力量十分薄弱。農民工子弟學校的教師來自各行各業，有退休教師，有未分配的師范畢業生，也有無任何教學經驗的打工者，具有教師資格的比例很低，以高中或中專學歷為主，教師待遇很低，流動性很強。部分學校辦學者辦學目的和辦學質量令人擔憂。這類學校的辦學者多為初、高中畢業生，其目的多以謀取豐厚的利潤為主。據2005年對北京市119所農民工子弟學校的調查顯示，這些學校的辦學者中中專以上文化程度的僅有12人，高中文化的69人，初中及小學文化的28人，文盲10人。辦學者自身文化程度低下，其辦學質量也就可想而知。

造成當前外來從業人員子女教育問題的原因是多方面的，這里既有認識上的問題，也有深層次的體制矛盾問題。首先是認識上的問題。受長期城鄉二元經濟社會結構的影響，城市居民形成了“一等公民”的心態意識，阻止了其對流動人口子女的認同，歧視或排斥普遍存在；另外，許多流入地的地方政府和部門為了列舉政績或不被拉低教育水準，往往忽視或漠然外來進城務工農民子女的就學問題。其次是義務教育財政管理體制的問題。現行教育財政管理體制遵循過去計劃經濟時代下的屬地管理原則，這種體制目前帶來的最大問題是流人地地方政府教育經費的缺失與錯位，從而使國務院“兩為主”的政策措施不能落到實處，阻止和排斥了農民工子女進入城市義務教育體系。第三是戶籍制度問題。我國的戶籍制度自誕生以來，為我國社會關系的調整和社會秩序的穩定發揮了許多不可替代的重要作用，但隨著社會體制的變遷，我國現行的戶籍管理制度與人口流動的需求已不相適應，成為當前我國外來從業人員子女教育失范的重要原因。第四是政府教育資源配置不足。突出表現在城市公辦學校數量不足、師資緊缺。由于政府教育經費投入與支持的不足，公辦學校出現大量的借讀費和贊助費；民辦學校教學設施、師資配備等資源與設施非常匱乏。第五是農民自身原因。一是經濟貧困，子女教育的費用成為他們沉重的負擔；二是觀念落后，農村長期的濃烈的歷史文化背景和價值觀念，在養成農民工隱忍、堅強、樸實的性格和特征外，也養成了他們因循守舊、安于現狀和不思進取的守成意識以及封閉、狹隘的世俗眼光，使他們缺乏教育觀念和受教育的意識。三是文化素質低下。城市中的大部分農民工，自身文化素質較低，不懂得教育孩子的藝術，家里也沒有適合孩子讀書的基本環境，結果導致孩子上學困難或不得不中途退學。

二、解決外來從業人員子女教育問題的對策

1 充分認識外來從業人員子女教育問題的重要性。外來從業人員子女教育問題是一個復雜的社會問題，需要有關部門統籌協調、強化認識。首先，各級黨委和政府應加強領導，認真貫徹和執行中央制定的法律、法規和政策，確保外來從業人員子女教育政策的有效性；其次，要充分發揮政府宏觀管理職能，明確各有關部門的工作職責，真正把農民工納入流入地管理與服務的范疇，建立由專門機構統籌規劃、各職能部門齊抓共管解決外來從業人員子女教育問題的有效工作機制，盡快將外來從業人員子女教育問題納入流入地政府的公共管理與服務范疇。第三，要加強各職能部門的分工與協作，密切聯系實際，盡快制定出具體的措施、辦法，把解決外來從業人員子女教育問題的工作落到實處。第四，要建立政策執行的關注機制和漸進決策機制，增加政策決策的透明度和政策的公開、公平、公正水平，避免政策走樣和失真。

2 全面破除戶籍制度壁壘，實行適齡兒童無條件接受義務教育制度。戶籍管理與二元社會結構是導致兩極分化、社會不公平等問題的重要原因之一，也是造成流入地政府和流出地政府互相椎諉，外來從業人員子女教育問題得不到保證的根本原因。要解決這個問題，就要改革現行的戶籍制度、居住制度及其他相關制度，放松戶籍監管，建立簡便的以居住地劃分城鎮和農村人口的戶籍登記制度，促進勞動力在城鄉間、產業間的自由流動，徹底打破城鄉隔離局面，使農民工子女在入學和升學制度方面，享有與城市居民子女同等的待遇。

3 明確中央財政和地方財政對外來從業人員子女教育的撥付責任。一方面要把外來從業人員子女教育納入國家財政保障范圍，中央政府不能將外來從業人員子女受教育的責任推給地方政府，地方政府也不能采取放任自流的態度，將其推向市場。中央政府可以通過向社會吸納閑散資金、發行“教育卷”等方式，設立外來從業人員子女教育專項基金，從而改變外來從業人員子女教育經費短缺的現狀，更好地保障外來從業人員子女在流入地接受義務教育的經費來源。另一方面，要將農民工子女接受義務教育的有關費用納入流入地政府的教育經費預算，從而逐步建立起中央和流入地地方政府共同分擔外來從業人員子女教育經費的保障機制。在農民工子女動態學籍管理制度建立以后，中央政府可以根據流入地流動兒童的規模逐年核撥，以補充流人地政府的教育經費投人。

4 改革和完善義務教育經費的籌措和撥款制度，積極引導社會力量資助和參與辦學，科學認識和打造民辦子弟學校。加大政府投入是解決外來從業人員子女教育問題的根本。目前，面對我國義務教育經費來源主渠道薄弱、結構不合理的現狀，政府應采取切實有效的措施，制定積極的財政政策，加大對義務教育的政策扶持力度。除了要改變義務教育經費的財政撥款方式外，還要積極利用財政補貼、財政貼息、發行教育債券、實行土地優惠使用等財政措施，鼓勵、扶持更多的社會資本參與民辦子弟學校辦學，以補充和擴張城市公辦學校的容量。

5 要加強流入地政府和教育主管部門責任，鼓勵、規范和扶持民辦子弟學校發展。一方面，要強化流人地政府和教育主管部門責任，將農民工子女教育納入常規管理及業績考核指標之中；另一方面，應降低農民工子弟學校的辦學“門檻”，在規范其教育質量、教育標準及教育行為的前提下，對轄區內的外來從業人員子弟學校要給予經費補貼，提供必要的辦學場地，制定出相應的適合其發展規律的合理的質量標準，促其規范辦學，同時還應將其納入當地教育發展規劃和體系，進行統一管理。

6 清理和修訂涉及農民工子女上學的相關法律法規，制訂統一的《流動兒童少年教育法》。目前，農民工子女人學所依據的都是些政策、文件，沒有相關的法律、法規，從而使農民工子女上學難以步入健全有效的法制軌道。建議全國人大常委會盡快通過《流動兒童少年教育法》，早日出臺《流動兒童少年教育實施條例》，或修訂《教育法》或《義務教育法》，將流動兒童少年教育補充和充實進去，這樣可以通過法律的硬約束，明確相關主體的權利與義務，增強外來從業子女教育問題解決的法律約束力。

7 加強對農民工子女的心理教育，幫助他們形成健全的人格。農民工子女的教育，不僅包括文化教育，還包括心理教育。各公辦學校及其子弟學校應充分認識農民工子女心理教育的重要性，把對農民工子女的心理健康教育作為傳統的知識教育加以推廣，健全心理咨詢體系，普及心理健康知識，以幫助農民工子女形成健全的人格。

總之，農民工及其子女是一個龐大的特殊的群體，農民工子女的教育問題從根本上說是不合理的戶籍制度及城鄉二元化體制的產物。在提倡教育公平的現今社會，我們應該更加關注這個群體的教育問題；深入研究其產生的原因并尋求妥善的解決辦法，以促進社會的和諧、穩定和發展。