政協(xié)監(jiān)督是民主監(jiān)督的重要形式

[摘要]民主監(jiān)督作為政協(xié)三項職能之一，具有獨特的優(yōu)勢。我們要強化責(zé)任，完善機制，充分發(fā)揮其優(yōu)勢，就要在思想認識上，增強做好民主監(jiān)督的責(zé)任感；把握監(jiān)督重點，擴大監(jiān)督范圍；注重公開透明，加強事前監(jiān)督；創(chuàng)新形式，講究方法，把握適度，追求實效，切實有效地發(fā)揮政協(xié)民主監(jiān)督的作用。

[中圖分類號]D627 [文獻標識碼]A [文章編號]1002-7408(2008)12-0053-03

(一)

民主監(jiān)督是人民政協(xié)的三大主要職能之一，是我們黨推進民主政治的有效嘗試。黨的十七大報告明確提出要“支持民主黨派和無黨派人士更好履行參政議政、民主監(jiān)督職能”，這既是對全黨的要求，更是對政協(xié)的期望。政協(xié)民主監(jiān)督是人民民主權(quán)利的重要組成部分，是在我國社會主義政黨體制內(nèi)，在團結(jié)合作的政黨關(guān)系基礎(chǔ)上，通過民主的方式對共產(chǎn)黨實行的一種政治監(jiān)督。是在政黨層次上開展的，是多黨合作的制度安排。其基本內(nèi)涵是，它是政黨之間的監(jiān)督，共產(chǎn)黨要接受民主黨派的監(jiān)督，民主黨派也要接受共產(chǎn)黨的監(jiān)督。特征表現(xiàn)為“共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)、多黨派合作，共產(chǎn)黨執(zhí)政、多黨派參政”，方針是“長期共存，互相監(jiān)督，肝膽相照，榮辱與共”。這種監(jiān)督，從組織上看，是對中國共產(chǎn)黨的整體的監(jiān)督，體現(xiàn)了平等性；從內(nèi)容上看，主要是對政治方向問題和路線方針政策的監(jiān)督，體現(xiàn)了政治性；從對象上看，主要是對黨的各級領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，體現(xiàn)了重點性；從目的上看。是為了加強和改善共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，是幫助共產(chǎn)黨更好地執(zhí)政為民，體現(xiàn)了合作性。因此說，這種監(jiān)督是非權(quán)力性、非強制性的社會民主監(jiān)督。它體現(xiàn)了社會主義民主的本質(zhì)要求，有利于社會主義民主的實現(xiàn)，更加有效地防止腐敗現(xiàn)象的滋生蔓延；有利于民主黨派有序的政治參與，發(fā)揮各民主黨派的整體職能；有利于堅持和改善中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，完善決策體系，減少決策失誤，實現(xiàn)執(zhí)政黨決策更加民主化、科學(xué)化。在中國特色的監(jiān)督體系中，政協(xié)民主監(jiān)督具有自己獨特的優(yōu)勢：一是具有主體的廣泛性。人民政協(xié)是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的各黨派、各團體、各民族、各階層大團結(jié)的聯(lián)合組織，是最為廣泛的政治聯(lián)盟。其中每個委員都來自于不同的戰(zhàn)線、不同的階層，每個人都代表了一大批群眾，參加政協(xié)的各黨派、工商聯(lián)、有關(guān)人民團體聯(lián)系各界，扎根基層，作為監(jiān)督主體能夠從不同的方面、不同的層次、不同的視角就經(jīng)濟、社會和文化發(fā)展等問題發(fā)表見解，進行監(jiān)督，從而保證了最廣大人民群眾的意見得到表達，就共同性的問題取得一致看法，所以說，這樣的監(jiān)督最能體現(xiàn)民意。二是具有高度的客觀性。在目前的監(jiān)督體系中，雖有黨內(nèi)、人大、政府等權(quán)力監(jiān)督，但權(quán)力關(guān)系的制約性也帶來了關(guān)聯(lián)性。相比較，政協(xié)組織位置超脫，很少受到部門利益的局限，其監(jiān)督具有廣角度、多視點、包容性強的特點。既有參政性、又有協(xié)商性，手段是監(jiān)督，目的是支持和幫助，著眼于大局，易被各方所接受。保持了客觀、公正，體現(xiàn)了民主、團結(jié)，因而其站位高、視野寬，是一種積極、正面的監(jiān)督。三是具有內(nèi)容的豐富性。人民政協(xié)民主監(jiān)督的內(nèi)容主要是國家憲法、法律和法規(guī)的實施，重大方針政策的貫徹執(zhí)行，國家機關(guān)及其工作人員的工作，參加政協(xié)的單位和個人遵守政協(xié)章程和執(zhí)行政協(xié)決議的情況。這種監(jiān)督既有對外又有對內(nèi)的特點，是全方位的雙向監(jiān)督，在政治上有巨大包容性基礎(chǔ)上的民主監(jiān)督，就容易做到知無不言、言無不盡，其監(jiān)督的內(nèi)容涉及政治、經(jīng)濟、社會活動的方方面面、各行各業(yè)，具有豐富多彩的特色。四是具有形式的多樣性。人民政協(xié)民主監(jiān)督的形式主要有：政協(xié)全體會議、常委會議、主席會議向黨委和政府提出建議案；各專門委員會提出建議或有關(guān)報告；委員視察、委員提案、委員舉報、大會發(fā)言、反映社情民意或以其他形式提出批評和建議；參加黨委和政府有關(guān)部門組織的調(diào)查和檢查活動；政協(xié)委員應(yīng)邀擔(dān)任司法機關(guān)和政府部門特約監(jiān)督人員，還有各種形式和內(nèi)容的座談會、情況通報會、行業(yè)評議會等履行參政議政職能的各個環(huán)節(jié)、各種活動。這些形式，既有政協(xié)組織的整體監(jiān)督，又有黨派界別的特色監(jiān)督及委員的個人監(jiān)督，所以是全方位的監(jiān)督。五是具有監(jiān)督的實效性。體現(xiàn)在政協(xié)通過組織多樣化的活動，將履行職能貫穿于活動的全過程，這就保證了民主監(jiān)督的經(jīng)常性；由于政協(xié)民主監(jiān)督來自于這個具有最廣泛代表性和包容性的政治組織，因而具有很大的政治和社會影響力，能受到普遍的重視；由于政協(xié)人才濟濟，智力雄厚密集，絕大多數(shù)委員學(xué)有專長，知識淵博，且具有較開闊的視野、深邃的視點和科學(xué)觀察分析問題的能力，所以在履行監(jiān)督職能時能冷靜的理性思考而具有較高的準確性，常常會提出具有針對性、前瞻性的意見和建議，使監(jiān)督很有實效性。

(二)

盡管民主監(jiān)督在政協(xié)章程上有位置，在中央文件上有要求，在政府工作上有安排，但都比較原則、籠統(tǒng)，所以導(dǎo)致實際上政協(xié)的民主監(jiān)督工作還是相對較弱的。政協(xié)的作用沒有得到充分的發(fā)揮，民主黨派參政議政的積極性受到了影響。其主要原因：一是認識還不到位。作為監(jiān)督主體，部分政協(xié)工作者和政協(xié)委員對民主監(jiān)督存在認識上的偏差，或認為民主監(jiān)督是“軟監(jiān)督”，是形式，其實作用不大，所以缺乏熱情；開兩會時熱一點，過后就冷了!或因為參政議政意識不強，對黨和政府的中心工作缺乏關(guān)注和研究，影響了參政議政的能力和水平；或?qū)γ裰鞅O(jiān)督的艱難性缺乏充分的估計，總以為會一帆風(fēng)順，會立即見效，起很大作用，所以期望值過高，當(dāng)工作難以到位時，便心灰意冷，失去信心、耐心和恒心；也有的怕“越位”、“添亂”，也怕麻煩，畏難情緒大，顧慮重重而不敢監(jiān)督；少數(shù)有責(zé)任感，依章行事，據(jù)理較真的。往往又有遭打擊報復(fù)之憂，所以就干脆放棄監(jiān)督。把監(jiān)督當(dāng)作份外事，不主動，不積極，不愿不敢做諍友講真話，知情也不提出意見，講起話來客客氣氣，不疼不癢，監(jiān)而不督，走走過場；少數(shù)公務(wù)人員覺得有人大、紀檢、監(jiān)察和司法部門的監(jiān)督就夠了，政協(xié)監(jiān)督“可有可無”，并且也增加了工作環(huán)節(jié)，會影響工作效率，是“無事找事”，“沒有必要”。二是監(jiān)督缺乏權(quán)威性。政協(xié)作為協(xié)商機構(gòu)，不同于國家權(quán)力機構(gòu)和行政管理機構(gòu)，它實施的監(jiān)督不具有法律效力，也沒有黨紀政紀的約束功能。因而，有人不愿意接受政協(xié)的監(jiān)督，不把民主黨派的批評和建議當(dāng)回事兒。這樣以來，受監(jiān)督者聽不聽、接受不接受、采納不采納批評建議，完全取決于自覺程度。即使不接受監(jiān)督，也不算違紀違法。因此，有些部門對民主黨派的意見不重視，使監(jiān)督流于形式，出現(xiàn)了“說起來重要，做起來次要，忙起來不要”的現(xiàn)象，所提意見是否被采納，并無下文，或客客氣氣應(yīng)付一下，來個“一次性辦結(jié)”，或以文字替代辦理。對被監(jiān)督者很少起到警戒或威懾作用。作為監(jiān)督主體的政協(xié)委員，有的知識結(jié)構(gòu)過于專業(yè)，知識面太窄，對其他問題缺乏了解；有的平時很少參加重大活動，接觸面小。對參與國家大事熱情不高；有的“以史為鑒”，存有畏難情緒，覺得硬不得也軟不得，深不得也淺不得，急不得也慢不得，較真不易作假也難。這就影響了監(jiān)督的效果。三是機制不夠完善。目前，政協(xié)監(jiān)督僅在章程和文件上得到原則性體現(xiàn)，對監(jiān)督的對象、內(nèi)容、程序、手段等沒有具體的規(guī)定，所以并沒有真正建立起從知情、溝通到反饋的工作程序，在具體操作上存在較大的隨意性。在實踐中，有的是渠道不通，有的可能是名通實不通，有的則是通而不暢。政協(xié)委員缺乏必要的知情權(quán)，參與程度低。知情是監(jiān)督的前提和條件，不知情怎么能談得上監(jiān)督。由于機制不順，所以存在著監(jiān)督層次低、范圍狹窄，形式單調(diào)，手段少等問題。在實際上往往形成了提建議容易，提意見作批評難；反映意見容易，意見反饋難；事后監(jiān)督容易，事前事中監(jiān)督難；一般事項監(jiān)督容易，重大事項監(jiān)督難；監(jiān)督基層容易，監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)難；監(jiān)督一般公務(wù)員容易，監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)干部難，特別是監(jiān)督“一把手”更難。

(三)

要充分發(fā)揮政協(xié)民主監(jiān)督的優(yōu)勢，就必須強化責(zé)任，完善機制，積極探索，有所作為。具體的應(yīng)從以下幾方面努力：

第一，在思想認識上，要增強民主監(jiān)督的責(zé)任感。把握政協(xié)民主監(jiān)督的特點和優(yōu)勢，有利于我們從多視角進一步深化對民主監(jiān)督問題的認識。民主監(jiān)督是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的政協(xié)組織的一項神圣的工作職責(zé)，我們決不能懈怠，更不可放棄。政協(xié)所具有的參政議政、民主監(jiān)督的職能，有助于共產(chǎn)黨更廣泛地聽取和采納各界人士的真知灼見，考慮和照顧各方面的意愿訴求，改進領(lǐng)導(dǎo)方式，完善工作機制。與其他職能相比，民主監(jiān)督多以否定與批評為特征，具有一定的自主性，有較強的社會影響力。其實質(zhì)是，“擴大的民主”；其目標是，維護公平正義，促進科學(xué)發(fā)展。重點是要對權(quán)力運行過程實施全程民主監(jiān)督。在選拔領(lǐng)導(dǎo)干部時參與民主協(xié)商，對行使權(quán)力進行民主式制約，這樣就可以及時發(fā)現(xiàn)和有效糾正權(quán)力運行中可能出現(xiàn)的問題。要從“長期共存、互相監(jiān)督”的戰(zhàn)略高度，進一步提出對政協(xié)民主監(jiān)督的認識，就必須克服目前人們在這個問題上存在的一些糊涂觀念。一是對是否應(yīng)該把各級中共黨委機構(gòu)也同樣作為各級民主監(jiān)督的重點問題的理解上，有的還有疑慮。這需要從關(guān)于既要授權(quán)于又要限權(quán)于中共黨委，使中共黨委嚴格依照國家憲法、法律、黨章的規(guī)范正確行使人民賦予的公共權(quán)力，充分認識到在基本原則、活動準則及根本任務(wù)一致基礎(chǔ)上進行的政治監(jiān)督，不僅“很必要”而且也“便于”將中共各級黨委同時作為民主監(jiān)督的主要對象范圍。二是需要深化對民主監(jiān)督主體和形式的理解。從包括黨際民主在內(nèi)的民主政治發(fā)展看，無法律約束力的民主監(jiān)督和具有法律約束力的民主監(jiān)督是相輔相成、相得益彰的，只有做好二者相結(jié)合的文章，才能確保實現(xiàn)民主監(jiān)督的完整性、有序性和實效性。三是對民主監(jiān)督與多黨輪流執(zhí)政制度之間關(guān)系問題的認識有偏差。必須明確二者沒有必然的聯(lián)系。那種認為要搞民主監(jiān)督就需實行多黨輪流執(zhí)政的思維方式是非常錯誤的。四是關(guān)于“急于求成”的思想。民主監(jiān)督和民主發(fā)展都有一個過程，需要對其長期性和艱巨性有足夠的認識。我們必須從當(dāng)代中國實際出發(fā)，在堅持中共領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的基礎(chǔ)上，力求做到有所創(chuàng)造有所前進，使政協(xié)民主監(jiān)督充分體現(xiàn)出中國特色來。

第二，把握監(jiān)督重點，擴大監(jiān)督范圍。政協(xié)民主監(jiān)督，重點應(yīng)當(dāng)是國家憲法和法律法規(guī)的實施情況，中國共產(chǎn)黨和政府重要方針政策的制定和貫徹執(zhí)行情況，中共黨委依法執(zhí)政及黨員干部履行職責(zé)、為政清廉情況，堅持為公為民、推進科學(xué)發(fā)展等方面的情況。政協(xié)民主監(jiān)督主要是為決策機關(guān)進行決策提出一些參考意見，在監(jiān)督過程中進行的調(diào)查研究重點應(yīng)該是實證的和技術(shù)性的研究，即重點是側(cè)重技術(shù)分析，而不是對政策進行價值上的決斷。這就需要充分發(fā)揮政協(xié)的優(yōu)勢，著重圍繞事關(guān)全局的重大問題以及群眾關(guān)注的問題，向黨和政府提出意見、批評和建議。應(yīng)當(dāng)結(jié)合現(xiàn)實的可能性和發(fā)展的前瞻性，逐步實現(xiàn)決策主體從自覺地接受監(jiān)督向法定地接受監(jiān)督轉(zhuǎn)化，從而克服隨意性；實現(xiàn)由局部的監(jiān)督機制向全面的監(jiān)督機制的轉(zhuǎn)化，循序漸進，逐步展開，從議政型、提案型監(jiān)督向信息型、評議型、除弊型監(jiān)督擴展；實現(xiàn)由實體的規(guī)范化監(jiān)督向程序的規(guī)范化監(jiān)督轉(zhuǎn)化，從決策主體進行決策的程序性環(huán)節(jié)人手，進行互補性的或反向性的論證。黨和國家專門監(jiān)督機構(gòu)與民主黨派要保持經(jīng)常聯(lián)系，邀請它們參加有關(guān)反腐倡廉的重要活動，重視民主黨派提出的有關(guān)監(jiān)督方面的意見和建議；黨的各級領(lǐng)導(dǎo)干部要廣納群言，聞過則喜，從善如流，聽得進逆耳之言，容得下尖銳批評、自覺接受監(jiān)督；民主黨派也要不斷增強民主監(jiān)督的主動性，要致力于提高監(jiān)督的質(zhì)量，做到言之有理、有據(jù)，敢講真話，協(xié)助黨和政府搞好反腐倡廉。目前，各地聘請民主黨派、無黨派人士擔(dān)任特約監(jiān)察員、督導(dǎo)員的范圍還比較窄，人數(shù)也少，參與事項單一，使民主監(jiān)督的防錯糾錯功能沒有充分發(fā)揮出來。因此，要拓寬民主監(jiān)督的空間，不斷擴大民主黨派的知情范圍；逐步擴展特約人員工作的領(lǐng)域，明確特約人員概念的內(nèi)涵和外延，規(guī)范其聘任程序、職責(zé)、任務(wù)、權(quán)利、義務(wù)和日常管理方式。政協(xié)提案、社情民意、委員約談是政協(xié)民主監(jiān)督的有效載體，只有通過密切聯(lián)系實際和群眾，才能取得實效。要針對現(xiàn)實中利益表達機制滯后于多樣化訴求的情況，密切關(guān)注、準確反映群眾最關(guān)心的熱點、難點問題，使黨委、政府了解到其它渠道不易掌握的社情民意，聽到不易反映出來的呼聲，獲取難以得到的批評建議，使社會各階層的利益要求能夠以理性的合法的形式表達。

第三，注重公開透明，加強事前監(jiān)督。要理順監(jiān)督渠道，勢必要求公開透明度。陽光政黨和陽光政府是政協(xié)民主監(jiān)督的基礎(chǔ)和前提，所以要盡可能大地推進黨務(wù)、政務(wù)公開。建立涉及“公共政策”的政府規(guī)章和決定必須經(jīng)過聽取人民群眾意見的程序的制度；建立“公共政策”的傳媒公開報道、征求意見和開展公眾討論的制度；制定有關(guān)法律，保障政黨、社會組織和公民言論自由與監(jiān)督權(quán)利；可試行提案辦理上網(wǎng)公開，讓利益相關(guān)的群眾和監(jiān)督者能夠跟蹤問效；要建立提案規(guī)范化的轉(zhuǎn)換渠道，公開民主監(jiān)督過程中民主評議和測評的結(jié)果。關(guān)系國計民生的重大問題于決策前在政協(xié)進行廣泛協(xié)商，是協(xié)商民主的發(fā)揚，必須堅持和完善。在公共政策制定、執(zhí)行和修訂中，通過各個渠道密切聯(lián)系群眾，可以增進各階層和不同利益群體的和諧。要建立在政協(xié)進行公共財政預(yù)算協(xié)商制度；對涉及廣大群眾的公共事業(yè)類收費的變動，政府要在決策前召開政協(xié)會協(xié)商；有關(guān)立法的計劃應(yīng)通報政協(xié)，征求意見；政協(xié)可就公共政策的執(zhí)行情況進行調(diào)研和視察，并將協(xié)商意見通報相關(guān)部門。為了確保政協(xié)委員的知情權(quán)，要按有關(guān)規(guī)定，采取適當(dāng)方式，向同級政協(xié)通報黨的決議貫徹落實情況；黨代會、人代會召開前，要征求同級政協(xié)對報告稿的意見，開會前可就會議有關(guān)事項征求意見，或根據(jù)需要，邀請有關(guān)政協(xié)委員列席同級有關(guān)會議。要提高政協(xié)民主監(jiān)督的實效，就必須增強這一監(jiān)督的否定性和權(quán)威性。監(jiān)督的開展不能只停留在充分肯定和一般建議上，要敢于和善于提出不同的意見，對被監(jiān)督部門辦理效果不滿意的，要有勇氣予以退回要求重新辦理；暫時確實無法辦理的，要求其闡明理由，說清情況。通過理論上的探索和實踐中的完善，要建立起自覺接受民主監(jiān)督的約束機制和運行機制，在知情環(huán)節(jié)、溝通環(huán)節(jié)、反饋環(huán)節(jié)上下功夫，制定出具有可操作性的規(guī)定，明確知情的對象、范圍、時間和方式方法，規(guī)范溝通的內(nèi)容、重點、時限和具體流程，完善檢查、問效、辦理、回復(fù)、落實、效果等方面的措施，做到有章可循，按章辦事，不斷推進制度化、規(guī)范化和程序化建設(shè)。

第四，創(chuàng)新形式，講究方法，把握適度，追求實效。任何事物的發(fā)展都有個循序漸進的過程。政協(xié)的民主監(jiān)督也在實踐中逐步完善。要橫向合作，擴大影響，創(chuàng)建平臺。積極探索與其他監(jiān)督形式的有機結(jié)合，有序地與其他監(jiān)督互動和轉(zhuǎn)化，使各種監(jiān)督多管齊下，多措并舉，優(yōu)勢互補，形成合力。可將政協(xié)民主評議的結(jié)果作為人大評議一府兩院工作的重要參考，從而使軟監(jiān)督產(chǎn)生硬效力；通過輿論監(jiān)督的配合，在媒體上組織政協(xié)委員對所監(jiān)督問題展開評議活動，擴大政協(xié)民主監(jiān)督的影響力。既要創(chuàng)新形式，又要充實內(nèi)容。因為世界上的任何事物都是內(nèi)容和形式的統(tǒng)一體。政協(xié)民主監(jiān)督要與黨風(fēng)廉政建設(shè)、機關(guān)效能建設(shè)、行風(fēng)評議活動結(jié)合起來，找準發(fā)揮政協(xié)優(yōu)勢的結(jié)合點，圍繞黨和政府的中心工作，抓住帶有全局性的重大問題，選擇科學(xué)發(fā)展的熱點、改革開放的重點、構(gòu)建和諧的焦點、涉及民生的難點，有計劃、有組織地開展民主監(jiān)督。監(jiān)督過程中要切實把握好“度”，因為只有把握了事物的度，才能對事物有清晰準確的認識，才能提出指導(dǎo)實踐活動的正確準則。通常說的“注意分寸”、“掌握火候”“適可而止”、“過猶不及”，都是要求堅持適度原則。要做到不隨心所欲，不站對立面，不借題發(fā)揮，不操之過急。力求做到“幫忙而不添亂”。監(jiān)督的內(nèi)容要有代表性，批評建議要有針對性，提出的議案要有可行性。重點要對監(jiān)督的對象、范圍、形式、方法、程序等形成一些具體的操作性強的規(guī)定，逐步形成規(guī)章制度，以增強民主監(jiān)督的約束力，提高民主監(jiān)督的實效力。

總之，政協(xié)監(jiān)督要做到講質(zhì)量、上水平，必須在五個方面工作上下功夫：一是問題要到位。監(jiān)督時要找準關(guān)鍵問題，抓住主要矛盾，吃透基本情況，反映的問題要真實可靠，有典型意義；二是意見要到位。所提建議和意見要有針對性、可行性，出的主意是真招、實招和高招；三是反饋要到位。建立和實行回復(fù)制度，所提的建議和意見，要件件有著落，事事有回音，不能不了了之；四是跟蹤要到位。對沒有反饋的意見和建議要跟蹤調(diào)查，對已回復(fù)但未辦理的要跟蹤督促，對已辦理但未落實的要跟蹤落實；五是領(lǐng)導(dǎo)要到位。各民主黨派領(lǐng)導(dǎo)要常開會研究，對所提意見和建議嚴格把關(guān)，親自督辦，抓好落實，加大力度，提高效果。政協(xié)及民主黨派組織和成員要加強自身建設(shè)，努力提高參政調(diào)研能力，在民主監(jiān)督實踐中做到“長于協(xié)商，善于協(xié)調(diào)，誠于協(xié)同，工于協(xié)作”。盡職而不越位，不唯書，不唯上，以高昂的政治熱情，實事求是講真話，共同把政協(xié)的民主監(jiān)督積極穩(wěn)妥、扎實有效地向前推進。