政府采購中的尋租行為及其治理

摘要:我國當前政府采購中滋生的各種尋租行為，造成了社會資源的浪費和供應商的市場競爭力下降，擾亂了市場經濟秩序，導致了經濟效率的低下。其原因主要是利益驅動，相關法制建制不完善，尋租成本過低。應規范政府采購的行政權力；健全政府采購法律體系，嚴格執法；加大尋租成本。

關鍵詞：政府采購；尋租；權力

The Rent-seeking behavior in government procurement and its treatment

ZHANG Pan

(Law College of Shandong University of Technology ，Shandong Zibo 255049)

Abstract: All kinds of rent-seeking behavior in government procurement at present in our country， result in a waste of social resources and the decline of suppliers’ competition in the market， disturb the market economic order， cause to lower economic efficiency. The reasons are mainly driven by interest， the imperfect legal system establishment of the correlative legal system， the low cost of rent-seeking. We should regulate the administrative power in government procurement; improve the legal system of government procurement; execute the law strictly; increase the cost of rent-seeking.

Key words: Government procurement; Rent-seeking; Power

政府采購本是政府利用權力管理社會經濟的一種方法，但權力的運行不可避免地伴有權力的尋租。公共經濟學理論認為，“政治活動與經濟活動是互相聯結的，政治過程中的權力因素總是有可能直接介入經濟活動中去，干預經濟之間的交易。在此前提下，很多人會力求借助權力謀取個人最大利益，這就產生了尋租行為?！保?]政府采購旨在加強財政支出管理、提高財政資金的使用效益，但政府采購中的尋租行為削弱了這一目標的實現程度。對政府采購中尋租行為進行分析，將有助于完善政府采購這一財政支出管理方法。[2]

一、政府采購中尋租行為的表現及危害

政府采購也稱公共采購，是指各級國家機關、事業單位和團體組織為了開展日常政務活動或為公眾提供服務的需要，依據一定的原則，以法定方式、方法和程序，利用國家財政資金和政府貸款，從國內外市場上購買貨物、工程和服務的消費行為。[3]從我國當前的實際來看，政府采購中滋生的各種尋租行為主要表現在以下幾個方面:

第一，政府采購的相關官員利用行政權力，貪污受賄，損公肥私，搞權錢交易。在我國的政府采購實踐中，政府官員往往濫用手中的行政權力設置障礙，控制政府采購的全過程，有的在部門利益和個人利益的驅動下，將“明制度”變成了“暗規定”，對政府采購進行黑箱操作，以達到設租的目的。

第二，采購代理機構向采購人行賄或采取其它不正當手段謀取非法利益。采購代理機構是我國政府的集中采購機構，我國《政府采購法》規定采購代理機構是非營利性事業法人，但有時出于部門利益和個人利益考慮，采購代理機構往往向采購人進行尋租來獲取部門和個人利益。

第三，供應商為獲得供應特權或合同，向采購人、采購代理機構、評標委員會的組成人員、競爭性談判小組的組成人員、詢價小組的組成人員行賄或采取其他不正當手段謀取中標或者成交。[4]

以上尋租行為是一種社會交易成本極高的“負和博弈”，會對社會政治經濟生活產生巨大的負外部效應。首先是社會資源的浪費，包括:

(1)供應商為了獲得供應特權或合同，需要進行游說所花費的精力和時間，以及為疏通層層關系而支出的禮品和金錢；

(2)政府采購相關官員為使尋租者支付的租金達到自己滿意的水平以及為了保護自身而付出的時間、精力和資源；

(3)政府為了對付尋租者的游說與賄賂而進行反尋租所耗費的時間、精力和資源。其次是供應商的市場競爭力下降，擾亂了市場經濟秩序，導致了經濟效率的低下。通過尋租活動獲得供應特權或合同的供應商往往沒有動力去改進技術，提高其商品、工程或服務的質量、降低成本，來增強自身的市場競爭力。同時由于尋租活動的存在，造成了資源配置的扭曲，生產活動的低效率。再次是嚴重損害了政府形象和信譽。政府采購相關官員的設租行為，腐化了黨風、政風和社會風氣，破壞了社會的正當價值觀念，破壞了社會公平的基本原則，破壞了黨和政府與人民群眾的關系，給政府部門形象和信譽抹上了一層陰影。[5]

二、政府采購中尋租行為產生的原因

我國市場經濟體制還不夠完善，關于政府采購方面的法律法規還不夠健全，政府采購中尋租行為時有發生，具體來說主要有以下幾點原因：

1.利益驅動是政府采購中尋租行為產生的內在根源

在政府采購中起決定作用的是各級政府官員，從經濟學的角度來說，官員是理性的經濟人，它會追求自身利益最大化，他們也有條件以堂而皇之的形式來維護自身的狹隘利益，損害公共利益。因此他們在執行政府采購任務時，會把個人財富的需求與企業謀取自身利益的動機結合起來。[6]以布坎南、施蒂格勒等人為代表的公共選擇理論和政府管制經濟學的學者們認為，許多政府成員既然是某些特殊利益集團的受益者，就很可能為這些既得利益集團服務，這樣的政府就也很可能是一個被私人既得利益集團“俘獲的政府”，因此利益驅動是尋租行為產生的最終經濟動因。[7]

2.相關法制建制不完善為尋租行為的發生創造了條件

在《政府采購法》頒布之前我國政府采購所依據的法律主要是《招標投標法》，《政府采購法》在立法時沒有考慮到和《招標投標法》的兼容性，《招標投標法》與《政府采購法》在信息披露、供應商資格審查、招標程序、廢標條件、法律責任、救濟途徑等方面存在著嚴重的沖突。結果是在實際操作中兩部法律不能同時適用，依據前一部法律審查結果是違法的，但根據后一部法律可能就是合法的。另外，政府采購的主要方式是公開招標，但《政府采購法》卻沒有公開招標程序和適用的具體情況；競爭性談判方式也存在著許多“黑洞”等法律不完善問題，這都為尋租行為的發生提供了滋生的土壤。

3.尋租成本過低也是尋租行為發生的重要原因

對于尋租者而言，尋租的公關費是成本，而獲得相應好處則是收益；對于被尋租者而言，被查處而罷官入獄是成本，從他人處收到的好處則是收益。由于公共權力本身是公共物品，所有權不被任何一個單一部門或人員完全占有，產權不明確就會導致權力部門覺得濫用職權所引起的損失不該由自己承擔。至于罷官之類的成本對于集體設租的部門來說可能性更小。正是由于尋租活動是一本萬利的投資，事情敗露而付出的成本更低，才使政府采購中出現許多尋租行為。[8]另外，政府采購運行機制、監督機制中存在的缺陷以及采購信息傳播力度不夠等現象也為尋租行為提供了溫床和土壤。

三、政府采購中尋租行為的治理

針對尋租行為產生的原因，提出以下幾點治理措施：

1.規范政府采購的行政權力，正確發揮行政權力的價值功能

在我國政府采購領域中，政府行政權力未能真正發揮其應有的功能，行政權力的或缺失或濫用，往往促使了采購官員的設租行為，這正是造成政府采購中大量尋租行為的根本性原因，因此要防范尋租行為，就要求科學合理規范政府采購行政權力的行使，所以政府在實施采購過程中，應貫徹公平、公開、公正的原則。公開是指政府采購法律、法規、政策必須公開，采購方式、程序、規模、標準和數量必須公開，公開招標，公開招標結果。公平是以同等條件和同等機會對待每個供應商，做到不偏不倚，不歧視任何一方，公平公正，嚴格依照法律規定進行采購活動。行政權力運用得不好，就易產生尋租行為，運用得好就可以發揮其價值功能，有效防范尋租行為。因為行政權力一是具有積極引導的功能，政府通過公平合理的采購行為，引導對方積極參與政府采購活動，鼓勵競爭，貫徹競爭，使經濟人從尋租行為轉向尋利行為；二是具有誠信表率的功能，政府在采購過程中應誠實守信，嚴禁暗箱操作，反對供應商暗中惡意勾結，破壞公平競爭秩序，同時政府不應隨意變更或撤消行政行為，這樣就減少了經濟人的尋租機會。[9]

2.健全政府采購法律體系，嚴格執法

政府采購制度是依法規范和運作的，建立完整統一、協調一致的政府采購法律、法規體系是完善政府采購制度的前提。實踐證明，我國現行《政府采購法》不能完全適應政府采購實際工作需要，有些方面的規定不夠科學嚴謹詳細，缺乏可操作性，致使一部分人利用法律的不完善，恣意尋租。逐步統一法制就是在《政府采購法》的前提下，制訂適合各地情況的采購政策、條例；對《政府采購法》的具體操作進行解釋和補充。例如，明確政府集中采購機構作為政府采購執行主體的地位，并賦予其必要的組織實施和執行管理職能；解釋集中采購等模糊概念，強化政府集中采購，擴大集中采購范圍；理順《政府采購法》與《招標投標法》的關系，將政府工程采購納入政府采購的管理和執行程序等。[10]但從當前我國政府采購中尋租行為屢禁不止的現實來看，問題的關鍵還不是無法可依，而是有法不依、執法不嚴、違法不究。即使具有完備的法律體系，如果政府執法部門不嚴格執行，這些法律法規也只是形同虛設。因此，有了良好健全的法律體系，只能說是為政府采購提供了堅實的法律制度基礎，并非功到自然成，更重要的是對法律法規的嚴格執行，才能真正有效地防范尋租行為。[11]

3.加大尋租成本

加大尋租成本措施主要有二。其一，提高政府官員的經濟收入和社會福利。經濟收入和社會福利的提高可以增大政府官員的尋租成本，減少其利用權力尋租的機會。其二，加大懲罰力度。提高一是激勵采購人員更好地為納稅人服務，正確行使采購權力；二是擴大采購官員報酬就是相對減少非官僚職業的報酬，這對不認真行使采購權力者具有相對懲罰采購人員的正常報酬其目的作用，一旦失去政府采購部門的公務員資格，也就失去了一大筆收益。一般來說，國家支付給設租者的激勵工資使其所獲得的滿足遠遠達不到其運用職權所獲得收益的滿足程度，因此，提高設租者的工資水平效果，即通?！案咝金B廉”的效果是有限的，須與其他措施綜合執行。[12]另外要制定明細的懲罰制度和標準，一旦貪污或行賄行為被查處，就要對相關雙方處以高額罰款、監禁等處罰，提高尋租的成本。

除此之外，建立全方位的政府采購監督機制，充分發揮各種監督主體的作用，加強政府采購官員的職業道德和思想道德教育，運用各種宣傳、教育手段，尤其是傳播媒介的輿論導向功能，在全社會培育起反尋租的社會道德力量，這些對于防范治理尋租行為也是至關重要的，只有這樣才能使政府采購成為真正的陽光采購。

參考文獻:

[1]文建東:《公共選擇學派》，武漢大學出版社1996年版，第79頁.

[2][7]于明奎陳龍:《政府采購中的設祖、尋租行為分析》，載《中國政府采購》2006年第7期，第22-23、23頁.

[3]陳媛牟建江:《淺談政府采購中的尋租行為》，載《中國現代教育裝備》2006年第2期，第79-80頁.

[4][9][11]王永桂:《政府采購中的尋租行為分析及其防范》，載《江西行政學院學報》2005年第1期，第58-59、60頁.

[5]楊揚韓兆柱:《政府采購中尋租行為芻議》，載《宜賓學院學報》2007年第2期，第79頁.

[6][8][10]姚立吳霞:《政府采購的尋租現象分析及政策建議》，載《北京工商大學學報（社會科學版》2007年第5期，第104-105、105、106頁.

[12]張潔鄭新華:《政府采購中的設祖—尋租行為分析》，載《科技創業月刊》2006年第5期，第109頁.