淺議新反壟斷法

摘要：《反壟斷法》的出臺(tái)平靜了起草階段的喧囂，針對(duì)出臺(tái)前爭(zhēng)論的幾個(gè)熱點(diǎn)——行政壟斷的規(guī)范、外資并購(gòu)的適用以及反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的設(shè)計(jì)，《反壟斷法》都給出了它最終的立法選擇。本文將圍繞著這三個(gè)問題簡(jiǎn)要評(píng)析我國(guó)新《反壟斷法》的具體規(guī)定。

關(guān)鍵字：行政壟斷 執(zhí)法機(jī)構(gòu) 外資并購(gòu)

Analysis of the new Anti-monopoly law

SUN Yan-lei

(Shaanxi University of Science and Technology， Shanxixi’an710021)

Abstract:The new Anti-monopoly law has been implemented，and it gives its final legislative choices ofthe norms of administrative monopoly、the application of foreign acquisition and the design of Anti-monopoly law enforcement agencies focused onthe arguments against a few hot spots. This paper will focus on three issues to give abrief assessment of China's new anti-monopoly law .

Key words: Administrative monopoly，Law enforcement agencies，F(xiàn)oreign acquisitions

歷經(jīng)10余載磨礪幾易其稿的《反壟斷法》終于于2008年8月1日在人們的期盼中實(shí)施，然而這十年一劍的“經(jīng)濟(jì)法憲章”是否真的能夠不負(fù)盛名，完成劍指一切壟斷現(xiàn)象的使命呢？結(jié)合《反壟斷法》出臺(tái)前圍繞其的熱點(diǎn)問題，本文作以下簡(jiǎn)要評(píng)析：

一、行政壟斷

所謂行政壟斷，并非嚴(yán)格意義上的立法術(shù)語，而是學(xué)者對(duì)基于行政權(quán)力的作用而存在的一些壟斷市場(chǎng)、限制競(jìng)爭(zhēng)的現(xiàn)象的統(tǒng)稱。由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制的歷史因素的慣性作用，完全的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)尚未建立，行政力量仍以各種方式干預(yù)于經(jīng)濟(jì)生活之中。我國(guó)企業(yè)中前500強(qiáng)大多數(shù)是國(guó)有企業(yè)，所在行業(yè)大部分為石油、電力、鋼鐵等壟斷性行業(yè)。這些企業(yè)無一例外都有濃厚的國(guó)家背景，掌握著強(qiáng)大的資源優(yōu)勢(shì)。故此，在新法草案階段，有很多專家學(xué)者呼吁將行政壟斷作為中國(guó)《反壟斷法》的重點(diǎn)規(guī)制對(duì)象之一，并認(rèn)為缺少了對(duì)行政壟斷的規(guī)范，新的《反壟斷法》的實(shí)施效力將大打折扣。

新法以專章第五章的內(nèi)容肯定了反壟斷法是否應(yīng)將行政壟斷納入其立法視野的問題。不可否認(rèn)，規(guī)制行政壟斷是一項(xiàng)艱難的任務(wù)，因?yàn)檫@實(shí)際是在限制政府。實(shí)踐證明，濫用行政權(quán)力限制競(jìng)爭(zhēng)的行為有些是出于個(gè)別企業(yè)的利益，有些是出于地方利益，有些則與個(gè)別官員的腐敗相關(guān)，即出于個(gè)人私利。不管出于任何目的，這種行為的本質(zhì)是一樣的，即偏愛個(gè)別企業(yè)，排斥其他企業(yè)，或者偏愛個(gè)別地區(qū)，排斥其他地區(qū)，即對(duì)市場(chǎng)條件下本來有著平等地位的市場(chǎng)主體實(shí)施不平等的待遇。濫用行政權(quán)力限制競(jìng)爭(zhēng)的后果是扭曲競(jìng)爭(zhēng)，妨礙建立統(tǒng)一、開放和競(jìng)爭(zhēng)的大市場(chǎng)，“優(yōu)”不能勝，“劣”不能汰，社會(huì)資源得不到合理和有效的配置。因此，反對(duì)行政壟斷應(yīng)成為我國(guó)反壟斷法的重要任務(wù)。實(shí)際上，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)有權(quán)處理政府濫用權(quán)力限制競(jìng)爭(zhēng)案件是各國(guó)反壟斷法的通行做法。歐盟以及俄羅斯等國(guó)的反壟斷立法也都授予反壟斷機(jī)構(gòu)處理行政性壟斷事項(xiàng)。

當(dāng)然，濫用行政權(quán)力限制競(jìng)爭(zhēng)的問題不是一部《反壟斷法》能夠完全湊效的，更不應(yīng)當(dāng)期望《反壟斷法》會(huì)徹底杜絕這種行為。然而，《反壟斷法》對(duì)此作出禁止性規(guī)定，這將不僅有利于用法律手段警示和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的經(jīng)濟(jì)管理行為，彌補(bǔ)單靠行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部上下級(jí)監(jiān)督的有效性不足的缺陷；而且能夠進(jìn)一步促進(jìn)各種不同所有制企業(yè)間的公平競(jìng)爭(zhēng)，鼓勵(lì)和支持非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大。

二、執(zhí)法機(jī)構(gòu)

我國(guó)《反壟斷法》關(guān)于執(zhí)法機(jī)構(gòu)的規(guī)定是反壟斷法起草階段爭(zhēng)論的另一個(gè)焦點(diǎn)。兩派意見分別為設(shè)立一個(gè)不具有具體執(zhí)法權(quán)的協(xié)調(diào)性機(jī)構(gòu)作為反壟斷法的執(zhí)法機(jī)關(guān)還是設(shè)立一個(gè)類似公平貿(mào)易委員會(huì)一樣的統(tǒng)一和權(quán)威反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)。新的《反壟斷法》在第九條明確規(guī)定國(guó)務(wù)院設(shè)立反壟斷委員會(huì)，負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)反壟斷工作。由此可見，立法肯定了第一種立法建議。《反壟斷法》第十條的規(guī)定也印證了這一點(diǎn)。第十條沒有指明具體情況下的不同執(zhí)法機(jī)構(gòu)是那些部門，這將有待條例或解釋的出臺(tái)，否則可能會(huì)出現(xiàn)部門間爭(zhēng)權(quán)或推委的局面。

另外，反壟斷執(zhí)法也不得不提到反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)與行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)如信息產(chǎn)業(yè)部、電監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、民航總局等機(jī)構(gòu)的關(guān)系。顯然，按照新《反壟斷法》的設(shè)計(jì)，各行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)在其各自監(jiān)管的行業(yè)都享有排他性的執(zhí)法權(quán)，如何才能讓各行業(yè)監(jiān)管有效運(yùn)作又不會(huì)出現(xiàn)架空國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)的情況？這顯然是協(xié)調(diào)性的反壟斷委員會(huì)制度能否有實(shí)效的關(guān)鍵。要知道現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活中林林總總的壟斷行為多來自各個(gè)行業(yè)，行業(yè)監(jiān)管作為直接處理壟斷行為的執(zhí)法機(jī)構(gòu)承擔(dān)著大量的一線監(jiān)管工作，雖然立法設(shè)計(jì)由反壟斷委員會(huì)組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)他們的反壟斷工作，但是由于行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)執(zhí)行反壟斷任務(wù)時(shí)在面臨被監(jiān)管企業(yè)和消費(fèi)者的爭(zhēng)議中往往站在被監(jiān)管者的立場(chǎng)上，成為被監(jiān)管者的“保護(hù)傘”或者“俘虜”，所以又怎么能夠保障行業(yè)監(jiān)管的有效性呢？加之我國(guó)被監(jiān)管的企業(yè)基本都是大國(guó)有企業(yè)，這就更有理由懷疑監(jiān)管者能否在被監(jiān)管者和消費(fèi)者的爭(zhēng)議中保持中立和獨(dú)立的態(tài)度了。

我認(rèn)為，應(yīng)該給與反壟斷委員會(huì)獨(dú)立與各個(gè)行業(yè)監(jiān)管的反壟斷執(zhí)法權(quán)。當(dāng)然，這一權(quán)力優(yōu)先于各行業(yè)監(jiān)管權(quán)力。但由于行業(yè)監(jiān)管的一線地位和監(jiān)管任務(wù)的龐雜，所以反壟斷委員會(huì)的執(zhí)法權(quán)自然不能取代行業(yè)監(jiān)管。現(xiàn)在，世界各國(guó)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)一般都有權(quán)處理被監(jiān)管行業(yè)的限制競(jìng)爭(zhēng)問題。在美國(guó)，即便某些行業(yè)如電信、電力、金融以及航空運(yùn)輸業(yè)設(shè)置了獨(dú)立的聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)作為監(jiān)管機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)一般有權(quán)處理行業(yè)中的限制競(jìng)爭(zhēng)問題，如聯(lián)邦通訊委員會(huì)有權(quán)管制電信業(yè)的并購(gòu)活動(dòng)，但是行業(yè)監(jiān)管法不能剝奪司法部和聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)對(duì)這些行業(yè)中限制競(jìng)爭(zhēng)案件的管轄權(quán)。

三、外資并購(gòu)

國(guó)務(wù)院研究發(fā)展中心的一份調(diào)查顯示，中國(guó)在已開放的產(chǎn)業(yè)中，每個(gè)產(chǎn)業(yè)排名前5的幾乎都被外資控制。28個(gè)主要產(chǎn)業(yè)中，有21個(gè)產(chǎn)業(yè)外資擁有多數(shù)資產(chǎn)控制權(quán)。拿我們生活中熟悉的品牌為例，達(dá)能公司在中國(guó)飲料行業(yè)10強(qiáng)企業(yè)中，已收購(gòu)?fù)薰蜆钒偈?8%的股權(quán)，蒙牛50%的股權(quán)，光明乳業(yè)20.01%的股權(quán)，匯源果汁22.18%的股權(quán)，還收購(gòu)了深圳益力54.2%的股權(quán)、上海梅林正廣和50%的股權(quán)。至此達(dá)能公司實(shí)際上已經(jīng)對(duì)中國(guó)的飲料業(yè)形成經(jīng)營(yíng)者集中。由此可見，規(guī)范外資并購(gòu)行為、防止壟斷已迫在眉睫。

這次新反壟斷法對(duì)外資并購(gòu)問題的規(guī)定只有寥寥數(shù)語，即新法第三十一條：“對(duì)外資并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)或者以其他方式參與經(jīng)營(yíng)者集中，涉及國(guó)家安全的，除依照本法規(guī)定進(jìn)行經(jīng)營(yíng)者集中審查外，還應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定進(jìn)行國(guó)家安全審查。”從中我們可以看出，立法區(qū)分了外資并購(gòu)的反壟斷審查和國(guó)家安全審查制度。對(duì)外資并購(gòu)的反壟斷審查與內(nèi)資企業(yè)一樣平等的適用新法關(guān)于經(jīng)營(yíng)者集中的若干規(guī)定，而之前所依據(jù)的《商務(wù)部關(guān)于外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)的規(guī)定》則應(yīng)相應(yīng)廢止；而對(duì)外資并購(gòu)的國(guó)家安全審查雖在反壟斷法中所有提及，但畢竟安全審查不屬反壟斷的調(diào)整范圍，故并沒有具體明確國(guó)家安全審查的執(zhí)行機(jī)構(gòu)、審查對(duì)象、審查程序、審查監(jiān)督等，這將有待相應(yīng)立法和執(zhí)行部門的具體規(guī)定。

通過立法對(duì)外資惡意并購(gòu)和壟斷進(jìn)行審查，既符合國(guó)際潮流，也是對(duì)外交往中對(duì)等原則的體現(xiàn)，更是保障經(jīng)濟(jì)安全、扶持國(guó)內(nèi)企業(yè)的有效法律手段。但是，顯然《反壟斷法》對(duì)此重任不宜一肩力擔(dān)，分別由反壟斷審查、國(guó)家安全以及準(zhǔn)入審查等一系列的審查制度從不同的側(cè)面分別規(guī)制才更能以達(dá)到規(guī)范外資并購(gòu)、保護(hù)國(guó)家安全的最終目的。

總之，《反壟斷法》起草前人們對(duì)反壟斷法在很多方面的期望很高，尤其體現(xiàn)在行政壟斷和外資并購(gòu)等問題上。新法的塵埃落定為熱鬧的爭(zhēng)論畫上了暫時(shí)的句號(hào)，但是立法的實(shí)施效果以及之后可能出現(xiàn)的新的壟斷問題都將挑戰(zhàn)現(xiàn)行法律，相信隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制的進(jìn)一步改革和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步完善，反壟斷立法將更加科學(xué)和完善。

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