協商民主及其法治化探析

摘 要：協商民主作為民主的一種形式，廣泛地存在于人們的政治生活和社會生活中。如何進一步完善并運用好這一民主方式，有著重要的意義。

關鍵詞：協商民主；法治化；完善舉措

中圖分類號：D90獻標識碼：A 文章編號：1004-1605（2008）08/09-0127-04[HK]

“協商民主”是基于一定的文化積淀，隨著社會的發展，響應社會的需求，由學者站在各種已有理論、經驗的基礎上歸納總結出來的。這一概念的提出和使用，使得協商民主作為一種區別于選舉民主的又一民主形式在人們的現實生活中得以概括，并使協商民主能更好地服務于人類必要的政治生活乃至社會生活。

一、協商民主及其法治化的概念界定與制度體現

協商民主是20世紀后期在西方興起的一種民主理論，最早從學術意義上提出和使用是在1980年。當時，美國克萊蒙特大學政治學教授約瑟夫#8226;畢塞特在《協商民主：共和政府的多數原則》一文中提出“Deliberative democracy”，用以闡述公民參與、反對精英主義憲政解釋的基本主張。［1］

目前，學者們對什么是協商民主有不同的見解，有的將協商民主看作是一種決策方式，有的將協商民主看作是一種民主治理形式，有的將協商民主看作是一種社團或組織形式。這三種比較具有代表性的定義反映出了協商民主的一些本質，使大家對這種民主方式有所了解，但是仍然有不完善的地方。無論是決策方式還是治理形式，都僅僅是從協商民主的作用或是功效方面來定義的。顯然，這樣的定義過于簡單和片面，無法將協商民主的概念表達清楚、表達詳盡。另外，將協商民主看作是一種社團或組織形式，雖然與其他的定義比起來，有其獨到的地方，但是將協商民主作為一種組織體來理解，無法概括出協商民主的全貌。同時協商民主普遍被認為是一種民主形式，將其作為一個實物體，似乎不是很妥當。

綜上所述，我們認為，協商民主是指政治共同體中的公民通過共同參與、共同協商等辦法進行判斷、決策的民主過程，其協議對參與其中的公民產生團體約束作用。

較有代表性的協商民主理論主要有以下兩種：一是古典共和主義的協商民主理論。這一理論側重于政治人的公共參與，表達參與主體本身的參政、議政的訴求，認為公共參與人擁有較高的互動協商理念，積極參與互動。大致而言，這一理論是為反對封建服務的，所以強調政治參與，反映出民眾對專制的厭惡，渴望民主的心情。在這一意義上，它有積極意義，因為它從主體層面上為協商民主提供了理論基礎。但在今天，政治參與的層面擴展了，包含的內容增多了，因而這一理論表現出一定的局限性。二是自由憲政主義的協商民主理論。自由憲政主義為協商民主提供了民主協商的制度框架，它對協商民主的影響表現在以下三個方面：第一，自由憲政主義協商民主具有“認可自由權利的協商原則”，為使個體成為有效的協商者提供了必須有的自由程度。第二，“自由憲政主義推動協商”，擴大了現代協商民主的領域或范圍。第三，“制憲本身就是協商”。協商民主理論家明確呼吁在憲政安排下開展協商，而這些憲政安排本身就是通過協商手段來構建的。［2］自由憲政主義的協商民主理論既強調了主體參與性，同時又擴大了協商民主的范圍，這為西方普遍的憲政安排下的協商民主制度提供了理論基礎。但是，自由憲政主義強調的是政治參與，隨著社會的發展，協商民主的范圍包括了更廣泛的社會參與，因而這一理論仍然有一定的局限性。

雖然，西方學者在1980年提出了“協商民主”的概念。但是，這并不等于說，以往就沒有協商民主了，也不等于說只有西方才有協商民主。協商民主在其發展進程中擁有多元化的制度形式，較有代表性的主要有四種：

一是古代公共協商民主。古代公共協商民主最早起源于古希臘城邦，其理論基礎是古典共和主義。古希臘雅典的民主政體是一個市民的自我管理系統。每個市民被平等地授予權利去參加、表決和在會議的聚會上講話，在城邦國家或是城邦中通過簡單的多數投票決定大多數問題。當然，古希臘市民身份的認定和現在有很大的不同，有相當一部分人是不能被當作市民來看待的，因而就沒有參與公共協商的權利，這與現代意義上的協商民主是有很大差距的。但不可否認的是，古代公共協商民主算是一個萌芽或是發端。

二是現代精英主義協商民主。現代精英主義協商民主的代表國家就是美國，它在美國憲政歷史中占據著非常重要的地位。首先，美國的制憲過程是一個典型的精英主義協商民主過程。從制憲會議到批準憲法的全部過程整整耗時116天。來自美國各個州的代表，帶著各自的利益訴求和基本意愿組成了制憲參與者。他們在會議上激烈討論、爭辯、協商、妥協，最終完成了憲政方案。其次，美國制憲者設計的分權制衡體制是一個協商民主體制。人民賦予的權力先分給聯邦和州兩個不同的政府，然后把各個政府分得的那部分權力再分給立法、行政和司法三個分立的部門。這樣的分權制衡體制有利于協商。第三，美國憲政中的協商民主是一種精英主義協商民主，它不僅存在于制憲過程中，同時也存在于國會成員的產生、總統的產生中等等。［3］現代精英主義協商民主與選舉民主在美國得到了較好的結合。大眾利用選舉民主的形式推選制憲的精英，或是選擇合適的選舉候選人作為總統，然后通過協商民主的形式制憲、施行分權制衡體制管理國家相關事務。

三是當代公共協商民主。當代協商民主主要表現在國家制度協商民主、公民論壇協商民主、公共領域協商民主等三個不同領域。［4］當代協商民主是古典共和主義理論復興的產物。同時，面對社會的不斷發展和進步，僅僅局限于國家領域的精英主義協商民主并不能適應全社會對協商民主的需求，公民廣泛要求參與協商的要求也促成了當代公共協商民主這一形式的產生。當代公共協商民主包含的范圍更廣，層次更多。

四是人民政協制度。人民政協制度是中國的協商民主能夠充分發揮其功能的平臺。以人大制度為主要表現形式的選舉民主和以政協制度為主要表現形式的協商民主，是我國民主的兩種重要形式。政治協商制度作為一種政黨和社團聯盟合作議事的組織制度，通過自身的活動，充分表達不同的社會階層、團體以及個人的利益，平衡各種利益關系，實現“民主”和“團結”的宗旨。通過不同社會階層在政協這個組織內和諧相處，增強社會凝聚力，對于實現中國的政治穩定和社會和諧，無疑具有重要意義。

協商民主法治化的基本含義是將協商民主這一民主形式納入到法治化的規范體系中來，使得協商民主主體的產生、協商民主過程的開展、協商民主結果的認定都在一定的法律支持、法律保障中實現，并真正發揮其作用，實現廣大公民的共同利益，體現廣大公民的共同價值理念。可以說，協商民主法治化是協商民主得以有效開展、合理實現的根本保障。

二、協商民主及其法治化存在的問題

協商民主及其法治化方面的缺失，是造成協商民主功能缺失的一個很重要的方面。

1.政府責任的缺失

協商民主能否合理有效地展開，發揮其積極的作用跟政府的制度規范、政策引導有很大的關系。而在現實政治生活和社會生活中，由于受到相關主客觀條件的限制，政府的積極作用沒有體現出來。一是政府相關部門沒有督促制定合理有效的制度或規范來保障協商民主的實現。二是已有的協商民主的形式沒有合理利用，嚴格開展。三是在對民眾的協商民主理念和知識的普及教育方面，也有做得不到位的地方。

2.協商主體的理性不足

參與具體協商事務的某些普通公民，往往無法利用被賦予的政治權利，為自己的其他方面的權利進行合法、有效的訴求。一是公民的文化水平不高。如果公民的文化水平較低，理解能力有局限，那會直接限制其對需要協商事務的性質判斷，從而無法對協商的內容給出有效的主張或建議；二是公民的政治能力水平不夠。公民文化素質的高低，也間接影響到公民政治能力的高低。公民的政治能力如果不高，公民就無法自如地運用自己的政治權利去為自己政治主張說話，為與自己有著共同價值取向的共同體爭得利益。

3.協商程序和制度的薄弱

隨著時間的發展，社會的進步，協商民主形式越來越多，各種形式慢慢涌現。以中國為例，就有民主懇談會、各個行業或領域的聽證會等愈來愈多，協商民主似乎得到了廣泛的開展。但在實踐中，也暴露出協商程序的不完善、協商制度的不規范等問題。這將影響協商民主參與的廣度和深度，普通公民會因此而對協商民主形式產生懷疑，縱然他們與公共事務具有利益關系，他們也不愿意進入到體制化的協商渠道中來；即便是參與其中的公民，也會因為協商程序的缺失，協商制度的不規范，而無法開展真實有效的協商活動，無法形成具有廣泛代表性和高度認可性的理性共識。總之，公正的協商制度與程序的匱乏嚴重制約著協商民主政治實踐的發展和協商民主政治功能的發揮。［5］

4.協商運作成效低

協商民主的過程是否有成效，直接影響協商結果的好壞。協商主體的理性不足，會影響協商運作的成效：一是參與協商的公民基于自身素養的限制，可能無法提出有效的主張；二是參與協商的公民迫于自身利益的考量，迫于有關組織的壓力，隱瞞真實的想法，不主動提出自己的主張，維護相關共同體的根本利益。協商程序的缺失與協商制度的不規范，無法保障協商民主的過程在合理、有序的規則體系內進行，因此，協商運作的成效也無法得到保障。協商運作的成效低，使得協商民主的意義得不到體現，同時也會浪費大量的人力、物力、財力及時間。

5.協商民主法治化的欠缺

協商民主要想合理有效地開展并實現其功能，必須由法律制度等加以保障。但現在，協商民主的法律現狀不容樂觀。主要存在以下幾個欠缺：一是法律規范條文碎片化。由于協商民主的開展形式比較多樣，各個形式的特點不同，無法用一個完全統一的條文來加以規范和規定。造成跟此類有關的法律條文比較零散，不具體。二是法律規范形式化。正是由于協商民主形式的多樣性，參與人員的復雜性，往往造成對相關法律條文的運用流于形式，不能從根本上遵守，協商民主的實施效果也大為降低。三是相關規定政策化。法律條文的制定都是要經過慎重研究和反復論證的，所以具有較高的穩定性。同時這樣的情況，也給規范協商民主的法律法規制定帶來了難處。協商民主形式多樣，無法用一個法律或法規作詳細規定，所以往往對協商民主的約束規范就靠政策的制定。然而政策變動性大、隨意性強，這樣就無法保證協商民主的合法合理地展開。同時，公民的民主法治觀念不強。公民的法治理念、民主意識沒有達到一定的程度，沒有強烈的參與與自己相關的公共事務的想法，以維護自己的合法權利。

三、協商民主及其法治化的完善

協商民主及其法治化的不足，在很大程度上影響了協商民主的有效實施和取得應有的效果。為此，筆者認為，應從以下幾個方面進行完善：

1.政府責任的歸位

要想協商民主這一形式得以合理有效的利用，政府就必須有所作為。首先，政府應當對已有的協商民主形式加以監督和給予有效的指導。提高協商民主這一民主形式的合法合理的利用。其次，政府相關部門應當督促相關組織進行科學的研究和論證，并以此為科學依據制定良好的法律法規甚至規章制度來給協商民主的實施以制度保障。再次，政府相關部門應當重視對公民協商民主理念的培養。應對公民進行廣泛的相關教育，提高公民的民主意識等。當公民普遍知道參與協商民主是自己的一種權利時，積極性才會真正被調動起來，從而有利于協商民主主體素質的較大幅度的提高。

2.縮小協商公民的個體差異性

“隨著政治日趨復雜，知識——認知能力和控制力——也會越來越成問題……我們正在陷入‘知識危機’中。”［6］這種政治知識危機將直接導致政治能力的不足。政治能力的提高依賴于文化素養的提高，同時也多少依賴于參加政治活動的多寡。要想提高公民的政治能力，政府部門及相關組織應當作出一定的引導和鼓勵，幫助公民積極參與到多種政治活動中來，使其知曉一般政治活動的流程，需要解決的問題，解決問題能采用的何種方法等。這樣，方能在實踐中提高公民的政治能力，并最終達到縮小協商公民的個體差異性的目的。

3.推進協商民主的制度化、程序化、法治化

要想協商民主的實現真正得到保障，就必須在法律規范上有所體現。

從硬法上來說，首先建議協商民主入憲法。將協商民主納入憲法在世界各國的憲法中已經存在。例如，《俄羅斯聯邦憲法》第85條規定：“俄羅斯聯邦總統可利用協商程序解決俄羅斯聯邦國家權力機關和俄羅斯聯邦各主體國家權力機關之間以及俄羅斯聯邦各主體國家權力機關之間的分歧。在不能達成一致決定的情況下，他可將爭議的解決轉給相應的法院審議。”我們可以從中得到啟示，為了保障協商民主施行的可靠性，也可以將協商民主納入法律保護的范疇中來，在憲法中予以寫明。確認協商民主的法律地位，對協商民主的相關內容、制度方面做出一定的規范化設定，有助于協商民主在有序、合理、合法的規范軌道上發展。

一般而言，軟法更有利于保障協商民主的規范。協商民主不同于其他民主形式，溝通協商是其非常重要的特征之一。因此，它更需要一定的靈活判斷和抉擇空間。一般的法律太過教條，不容易變通，給協商民主帶來一定的溝通障礙。同時，協商主體的多樣性，也從另一個方面要求規則的靈活應變性。

基于如上的思考，我們發現，哈貝馬斯眼中的協商民主似乎更加接近我們軟法所建構起來的環境意義上的協商民主。協商民主的制度化、程序化是對于規則的需求。軟法幫助建立制定規范的框架。軟法原則設定爭論期限，確立協商的啟動機制，促進爭論的適當性，并固定協商的階段性成果。軟法還能夠提供一種超越立法領域的制度供給，在假定立法程序繁瑣復雜、行政程序專橫僵硬的情況下，可以通過協商民主制定軟法的方式解決當前的許多社會政策領域的棘手問題。［7］此外，軟法原則與規范還提供一種引導與影響新的法律規則發展的程序性方法。其實，通過協商民主的方式在國家之間、國家與私人或私人團體之間、私人團體與個人或私人團體相互之間所制定或認可的軟法規范，在協商的參與者之間通過分享目標、盡力通過監控行為、效果與可能的風險的方式促進政策制定、隨后調整后續行動，從而能夠以自我約束的方式約束其他參與各方，以理性、信賴彌補傳統法律的缺陷，被認為在溝通社會的宏觀與中觀層面卓有成效。［8］□

參考文獻：

［1］秦緒娜.國內外協商民主研究綜述［J］.中共云南省委黨校學報，2008(1)：112.

［2］（澳）約翰#8226;S#8226;德雷澤克.協商民主及其超越：自由與批判的視角［M］.北京：中央編譯出版社，2006：2-12.

［3］高衛民.全面認識西方協商民主的發展及其理論基礎［J］.學習論壇，2008(2)：55.

［4］（澳）約翰#8226;S#8226;德雷澤克.不同領域的協商民主［J］.浙江大學學報（人文社會科學版），2005(3).

［5］王洪樹.協商民主的缺陷和面臨的踐行困境［J］.湖北社會科學，2007（1）：21.

［6］（美）喬#8226;薩托利，馮克利等譯.民主新論［M］.北京：北京東方出版社，1998：135.

［7］魏武.尋求不一致的一致——試論軟法與協商民主機制的結構性耦合［J］.法制與社會發展，2007（4）：74.

［8］Ton Korver，Peter R.A. Oeij. The Soft Law of the Covenant：Making Governance Instrumental［J］.European Journal of Industrial Relations，2005（3）.

責任編輯：錢國華