非政府組織反腐敗之作為：國際視野與中國選擇

摘 要：《聯合國反腐敗公約》認為反腐敗應該有廣泛的社會參與，非政府組織正在引起越來越廣泛的關注和重視。就全球而言，透明國際的卓著成效有目共睹，就我國而言，非政府組織或在公共領域分權制衡，或對政府進行權力監督，是體制外反腐敗的有力主體。

關鍵詞：非政府組織；反腐敗

中圖分類號：D523.4 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1605（2008）08/09-0156-03

腐敗是我們這個時代最大的挑戰之一。人的無窮欲望與有限資源之間的矛盾，決定了腐敗與反腐敗的較量是一個長期斗爭的過程。《聯合國反腐敗公約》認為反腐敗應該有廣泛的社會參與，推動“公共部門以外的個人和團體，例如民間社會、非政府組織和社區組織”［1］等積極參與預防和打擊腐敗，非政府組織正在引起越來越廣泛的關注和重視。

世界各國的反腐經驗表明，僅僅體制內的監督遠遠不夠——公共權力主體在權力運行過程中既是運動員又是裁判員，這不可避免會帶來監督的失效，所以必須發揮體制外的積極因素，使非政府組織負起監督政府的責任來，“透明國際”是目前全球影響最大的反腐敗非政府組織。許多國家都有監督政府行為，反對政府腐敗的非政府組織，如以色列著名的民間反腐組織“國家廉政運動”，在促進制度改革、對腐敗行為進行曝光并采取法律行動、培養公民的道德意識和反腐意識等方面做了大量工作；韓國“經濟正義實踐市民聯合”、“參與聯隊”等非政府組織通過游行、發表評論、媒體宣傳等方式表達對政府違反公共利益的抗議。實踐證明，作為體制外反腐敗的有力主體，非政府組織的作用不可忽視。

一、非政府組織反腐敗之理論背景

非政府組織能參與反腐敗斗爭并取得成果絕非偶然，國家廉政體系、政府和市場的雙重失靈以及治理理論是其發揮作用的理論依據。

國家廉政體系。國家廉政體系是由“透明國際”反腐專家杰瑞米#8226;波普提出的預防腐敗構想，期望建立一個能夠形成預防腐敗合力的國家廉政制度支柱體系，通過建立國家廉政體系來有效反腐敗。按照杰瑞米#8226;波普的構想，國家廉政體系由11根制度支柱支撐，包括立法機關、行政機關、司法機關、審計總署、監察特使、監督機構、公務員系統、媒體、公民社會、私人部門、國際行動者等，每根支柱都是廉政體系的重要因素，由它們共同支撐起國家廉政的平臺。只有每個制度支柱都發揮作用，國家的廉潔和可持續發展才能得以實現。杰瑞米#8226;波普強調的是11根制度支柱之間的相互依賴，如果支柱的支撐力相差懸殊，國家廉政體系的目標將難以實現。［2］所以，作為制度支柱之一的公民社會，必須負起監督政府的責任來。作為公民個體而言，反對腐敗人微言輕，而非政府組織的存在，給每個反腐敗的個體找到了一個組織，將單獨的力量匯聚成反腐合力，可以把反腐敗的力量發揮到最大。非政府組織的積極參與已經成為不可或缺的反腐制度性支柱。

政府和市場的雙重失靈。根據新制度經濟學理論，非政府組織實質上是市場經濟中一種內在的制度安排，民主政治、市場經濟和非政府組織共同構成現代社會基本的制度框架。市場和政府都是當代社會發展的不可或缺的基礎性調解機制，同時也都存在著很大的局限性。兩者相互配合發揮作用，市場失靈的場合，可以由政府來承擔；政府失靈的場合可以由市場來承擔。然而，在市場和政府同時失靈的時候就需要有組織的創新，來彌補政府與市場的不足。作為除市場和政府之外的第三種可供選擇的解決方式，非政府組織應運而生，它發揮著既不同于政府的社會事務管理功能，又履行異于一般商業經營的社會服務義務。它所體現出來的為他人、為社會服務的奉獻精神和平等合作精神，使得它能夠在企業——市場體制與政府——國家體制之外占有一席之地。

治理理論。治理理論于20世紀90年代初期在西方國家興起，現已逐漸成為社會管理與治理的一個重要理念和價值追求。作為一種新公共管理的方法，治理理論認為政府并不是唯一的權力中心，各種機構（包括社會的、私人的）只要得到公眾的認可，就都可能成為在各個不同層面上的社會權力的中心，“它強調政府與民間、公共部門與私人部門之間的合作與互動”［3］。治理理論打破了國家與社會二元對立的傳統思維，原先由國家承擔的責任正在越來越多的轉移給各種私人部門和公民自愿團體，尋求的是一種通過調動各種力量和資源達到“善治”的社會體制。在強調國家與社會組織間的相互依賴關系及合作與互動時，更強調各種非政府機構的積極參與并承擔相應的責任。

二、“透明國際”反腐敗之作用空間

全球最大的反腐非政府組織“透明國際”以推動全球反腐敗運動為己任，倡導進行政策改革，成效斐然，從其已取得的成果看，非政府組織在反腐方面有以下作為：

倡導反腐觀念，喚醒公眾的反腐意識，在國際價值體系中確立透明與監督的理念，以價值觀的改變來帶動人們的行動。《聯合國反腐敗公約》現已為80個國家所批準。在“透明國際”的倡議下，每年的12月9日被聯合國確立為國際反腐日，以此喚起國際社會對腐敗問題的重視和關注。

建立國際反腐敗統一戰線，通過加強與有關國際組織和各國反貪機構之間的聯系，擴大反腐敗影響，從行賄、受賄兩個方面打擊腐敗。在全球領域，倡導政策改革，促進落實國際多邊條約，督促政府、企業及銀行落實其反腐承諾；在國家層面，加強監督、提高透明，評定各種部門和機構的表現，以非黨派的超然立場促進必要改革。遍布全球80多個國家的獨立分會，致力于推動建構國家廉政體系。

定期發布“腐敗排行榜”，發布行賄指數和受賄指數，量化腐敗危害和程度。“透明國際”所作的全球反腐敗報告每年發布一次，在全世界產生了較大的影響，世界各國清廉指數排行榜（CPI）和行賄指數排行榜（BPI）提高了全球各界對腐敗危害性的認識，督促各國積極采取相應對策。

開發反腐敗工具。透明國際和其會員國家一起，努力研究各種制度創新和開發各種反腐敗工具，這些來自各國的成功經驗，被編纂成書，成為世界各國反腐敗斗爭的有效工具。

三、我國非政府組織反腐之作為

就我國而言，腐敗現象具體表現為：一是權力不作為，即公共權力功能萎縮，在需要公共權力發揮作用時未發揮作用。二是權力濫用，即利用公共權力來為個人、家庭或小團體謀取利益。要把這兩種腐敗現象減少到最低限度，或分權制衡，限制權力行使的絕對性；或權力監督，制約原權力。非政府組織在這兩個領域都有廣泛的作用空間：

承擔政府不宜承擔的事務，以限制政府權力行使的絕對性來遏制腐敗存在的空間。政府在從全能向有限轉變的過程中，一些權力被適當下放，非政府組織可以有效的收歸這些權力，非政府組織在公共領域與政府分享權力，實質上是社會力量對政府的行政權力進行限定和控制，改變由政府單中心治理導致的權力泛化，在一定程度上消除了權力尋租的空間。減少了腐敗存在的空間，也就在一定程度上遏制了腐敗。

維護公平競爭，打擊商業賄賂，減少腐敗溫床。某些企業中盛行的商業性傭金、回扣、紅包等賄賂行為，實際上是一種不正當競爭行為。它增加了企業的非生產性開支，降低了產品和服務質量，最終損害的是企業自身的利益。非政府組織的存在可以有效的控制這一現象。由工商企業家自己組織的各種商會、協會，通過制定各自內部的條例、行規等，加強行業自治，規范行業組織成員的行為；通過制定和實施商業道德準則，公布商業行賄者的名單，將有敗德行為的商人開除出有關商會或行業協會，以此來遏制商業行賄行為，維護公平競爭，為整個行業的健康發展提供條件。 要保證約束機制能夠有效地運轉，關鍵是要有具有權威的、不受任何人為因素干擾的專門機構，實行鐵面無私的監督。非政府組織所具有的中立性、公平公正性和專業性，可以使其擔當起這個任務。非政府組織可以將來自民間的單個的資源與能量匯聚起來，成為一種團體的訴求，對腐敗賴以滋生和存在的政治結構和缺乏有效監督與限制的政府權力施加社會壓力，產生一種對腐敗分子“千夫所指”的強大聲勢，從而對政治權力起到約束和制約的作用。

四、我國非政府組織反腐敗之障礙

盡管非政府組織在反腐敗斗爭中蘊藏著巨大的能量，但與發達國家相比，我國現有的反腐非政府組織還非常弱小，在發展中阻力重重，具體表現為：

非政府組織的公民基礎薄弱。非政府組織的發展從根本上說應建立在高度發達的公民社會的基礎之上，所謂公民社會是指處于國家或政府之外的所有民間組織或民間關系的總和。“透明國際”的調查顯示，新加坡、馬來西亞以及香港地區的廉政機構相比于其他地區之所以更為有效，根本原因在于公民社會的積極作用。公民社會越發達，非政府組織動員吸收社會大眾的能力就越強，就能獲得越多的相對于國家的獨立性和自主性，進而成為抵御國家權力和職能過分擴張、防止商業市場系統過分侵蝕的根本保障，成為民主政治的牢固基石。在現實中，我國非政府組織的公民基礎還很薄弱，真正的完全民間化的志愿者組織幾乎沒有。

非政府組織反腐經費不足，反腐人員的素質還有待提高。經費匱乏是大部分非政府組織可持續發展的瓶頸制約，資金的不足使得非政府組織無法開展正常的活動，沒有能力制定一個中期發展規劃，經營能力較弱，因此也很難吸引優秀的人才加入其中。很多非政府組織成為離退休人員、機關事業單位的下崗分流人員的養老院，專業人員緊缺，總體素質偏低。并且缺乏必要的繼續教育培訓，知識結構和實際能力無法正常更新，導致執業人員知識老化、信息不靈，也嚴重影響了他們素質的提高。

反腐的國際化程度不高。隨著經濟全球化和區域經濟一體化的發展，腐敗已成為一種跨國境的犯罪行為，反腐敗成為世界各國面臨的共同課題。在反腐敗上加強國際合作，已形成共識，并成為國際反腐敗斗爭新的發展趨勢。而我國非政府組織在反腐的國際化方面還有所欠缺，一是缺乏全球化、國際化意識和視野，具有國際影響力的非政府組織非常少；二是參與國際性公民社會活動多半是響應性的參與，在國際舞臺上缺乏主動性，這些都限制了我國非政府組織的反腐發展。

五、完善我國反腐非政府組織的基本思路

積極培育公民社會。培育獨立自主的市場主體、平等互惠的契約關系和自由獨立的個性意識，增強社會中的民主氛圍，轉變政府職能、擴大公民參與、推進基層民主、推動政務公開、改善社會管理，為非政府組織的發展創造良好的土壤。

建立健全反腐經費保障機制。反腐敗不僅有很大的風險，也需要必要的人力、智力、財力投入，同時，社團組織的運轉也需要資金來源。因此必須建立健全反腐經費保障機制。要按照公正平等、同工同酬，分類指導、區別對待的原則，妥善解決非政府組織反腐的經費問題。非政府組織反腐與專門反腐機構反腐不同，但同樣花費精力、財力，其反腐經費由國家支付，這符合公正平等、同工同酬的原則，但在經費支付方式和數額上可以與專門反腐機構有所區別。目前有關機關對舉報腐敗有功人員的獎勵，無論是獎勵方式和數額，都和反腐所承擔的風險不相適應，與其付出不成比例。因此對非政府組織反腐費用的支付，不能按現有的規定只給點獎金，而應按所監督、舉報和調查的對象違法違紀的類別和涉案金額，劃定標準由國家支付，以最大限度地激發非政府組織反腐敗的積極性和熱情。

加強繼續教育培訓，提高非政府組織反腐人員專業素質。認真吸收和借鑒國外反腐敗理論的最新成果，不斷探索反腐倡廉規律。許多國際組織已經完成了大量關于腐敗問題的研究，比如，關于腐敗概念內涵及權力不受制約必然會導致腐敗的理論，國家廉政體系建設理論，反腐敗制度設計理論，預防腐敗的理論等，都值得非政府組織認真學習和借鑒。對國外非政府反腐組織舉行的各種論壇、研討會、交流會以及年會等活動，在有條件的情況下應盡可能參加，利用這些交流的機會培養反腐敗方面的人才。對于國際非政府組織的一些操作性活動也應積極參加。

借鑒國際經驗，利用國際資源，積極擴大與國際反腐組織的合作與交流。《聯合國反腐敗公約》的出臺，為進一步推進反腐敗國際合作提供了更為廣闊的舞臺，在全球一體化的今天，我國的非政府反腐組織應該挖掘其中隱藏的巨大的資源潛力和在國際上施加影響力的機會。目前，國外的非政府反腐組織已經形成遍布世界各國的龐大的網絡體系，我國非政府組織應積極爭取同國外的非政府網絡體系建立經常性的聯系機制，并力爭加入其中。通過與國外非政府組織建立聯系和開展交流活動，在思想、技術、資金和組織建設等方面獲得指導和支持。□

參考文獻：

［1］聯合國反腐敗公約.序言.轉引自丁寰翔等主編.商業賄賂治理的結構、范式與中國之選擇［M］.哈爾濱：哈爾濱工程大學出版社，2007：206.

［2］杰瑞米#8226;波普.制約腐敗［M］.北京：中國方正出版社，2003：3.

［3］俞可平.治理與善治［M］.北京：社會科學文獻出版社，2000：3.

責任編輯：黃 杰