完善黨對國家政權領導方式的主要路徑

摘 要：完善黨對國家政權領導方式的主要路徑是：完善總攬全局、協調各方，實行民主領導；完善國家政權機關中的黨組，實行科學領導；完善依法治國，實行依法領導。

[HTH]關鍵詞：執政黨；國家政權；領導方式；主要路徑

中圖分類號：D25；D62 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1605（2008）07-0024-03[HK]

黨的十六屆四中全會從加強黨的執政能力建設的高度，提出了“科學執政、民主執政、依法執政”的要求。由于中國共產黨既是執政黨又是領導黨，因此，完善黨對國家政權領導方式的主要路徑，也應該圍繞著黨實行民主領導、科學領導、依法領導展開。

一、完善總攬全局、協調各方，實行民主領導

民主領導具體到黨對國家政權機關的領導而言，實際上涉及到黨政關系民主化的問題。黨政關系民主化，是指黨在處理與國家政權的關系（特別是權力關系）時所堅持的民主原則、民主方法，所表現出的民主作風、民主意識，以及由此形成的民主制度。它是黨政關系民主化的運作過程，是黨內民主精神的外化。

根據黨與不同國家政權機關的關系，可以把黨政關系的民主化進一步劃分為：黨在處理與國家權力機關（即人大）、國家執行機關（即政府）、國家司法機關（即“兩院”）和國家政治協商機關（即政協）的關系時所堅持的民主。

黨與人大關系的民主化，就是指黨以一整套民主的原則、作風和制度來充分發揮和調動人大的積極性，做到既善于領導人大的工作又不包辦代替。黨對人大的領導是政治、組織和思想的全方位領導，但這種領導不是由黨對人大直接發號施令，而主要是通過黨在人大中的黨組的作用實現的。此外，各地近來推行的黨委書記兼任人大主任的做法，較好地把黨的領導與人民當家作主、黨的利益與人民的利益有機地結合起來，也應該是實現黨與人大關系民主化的重要形式。

黨與政府關系的民主化，要求黨在處理與政府的關系時克服以黨代政、黨政不分這樣的違背民主精神的弊端，實行黨政職能分開，杜絕黨對政府事務的包辦代替。黨與政府關系的民主化，更重要的還在于黨對政府的領導不是直接代替政府作決策，而是通過黨在政府中的黨組的間接作用來實現的。

黨與司法機關——法院、檢察院關系的民主化，是指黨在處理與“兩院”的關系時應堅持民主的原則和作風。一方面，必須堅持黨對司法工作的領導，另一方面，黨又必須支持司法機關依法獨立辦案，不干預司法機關的內部事務。

黨與政協關系的民主化，是指黨在處理、協調與人民政協的關系時注意發揚民主，在堅持黨的領導的前提下，平等地處理與政協的關系。包括：支持政協對黨進行監督批評，重大事項同政協委員商量，支持政協在既定的職權范圍內獨立自主地開展工作，等等。

這樣看來，黨政關系的民主化就與黨實行民主領導的基本原則——“總攬全局、協調各方”有機地統一起來了。所謂“總攬全局”，就是指黨委要集中力量抓全局性、戰略性的重大問題，善于從大局上把握問題，發揮領導核心作用；所謂“協調各方”，就是指黨委也要注意協調好與人大、政府、政協、法院、檢察院以及其他群眾組織的關系。按照“總攬全局、協調各方”的原則改革和完善黨的領導方式，就必須規范黨委與人大、政府、政協以及人民團體的關系。基本的要求是：黨委要支持人大依法履行國家權力機關的職能，經過法定程序，使黨的主張成為國家意志，使黨組織推薦的人選成為國家政權機關的領導人員，并對他們進行監督；支持政府履行法定職能，依法行政；支持政協圍繞團結和民主兩大主題履行職能。同時，各級人大、政府、“兩院”、政協中的黨組織和黨員干部，都要增強黨的觀念，堅決貫徹執行黨的路線方針政策和黨委的決定。因此，黨對國家政權機關的領導應該是總攬而不包攬，更不能取代國家政權機關的職能。

從價值取向來看，“總攬全局、協調各方”一方面突出了黨委的領導核心作用，強調黨委領導的間接性、全局性、戰略性、宏觀性；另一方面又突出了黨委領導的民主性，強調黨委在進行領導和執政活動時不能再像建國后特別是計劃經濟時期實行一切權力集中于黨委那樣進行領導和執政，而應當充分發揚民主，調動政府、人大、政協、“兩院”的積極性、主動性，支持它們在各自的職權范圍內獨立自主地開展工作，并在此過程中注意協調各方，從宏觀上進行“民主領導”。因此，黨政關系的民主化，事實上強化了“總攬全局、協調各方”，促進了黨的民主領導進程，符合民主領導和民主執政提出的“要堅持為人民執政、靠人民執政，支持和保證人民當家作主，堅持和完善人民民主專政，堅持和完善民主集中制，以發展黨內民主帶動人民民主，壯大最廣泛的愛國統一戰線”的要求。

二、完善國家政權機關中的黨組，實行科學領導

黨組是在中央和地方國家機關、人民團體、經濟組織、文化組織或其他非黨組織的領導機關中專門設立的，以在這些機關貫徹執行黨的路線、方針、政策，實現黨的領導為目的的黨的組織，是實現黨與國家政權機關有效對接的橋梁和紐帶。黨組存在的意義在于：黨通過黨組這個中間環節去落實對這些非黨組織領導機關的領導，從而實現黨政分開、黨群分開、黨事分開，避免出現黨政不分、以黨代政的現象。在這個過程中，黨組上承黨的領導，下啟國家機關的工作，它的存在本身就起到了承上啟下的樞紐作用。黨組負責把黨的領導意圖貫徹到機關工作的各個環節，所以，黨組在機關中應發揮領導核心作用。

按照十七大黨章的規定，黨組應該發揮的主要功能是：其一，負責貫徹執行黨的路線、方針、政策，討論和決定本單位的重大問題；其二，做好干部管理工作；其三，團結非黨干部和群眾；其四，完成黨和國家交給的任務；其五，指導機關和直屬單位黨組織的工作。

就黨組與批準其成立的黨委的關系而言，自六大以來，歷次黨章關于黨組的條款在涉及到黨組與批準其成立的黨委的關系時都一致強調：黨組的成員由批準其成立的黨組織（主要是黨委）決定；黨組必須服從批準它成立的黨組織（主要是黨委）的領導。這說明，黨組與批準其成立的黨委之間存在著明顯的領導與被領導關系。黨組的成員，特別是其書記和副書記，都是由黨委決定和任命的，所以，黨組必須在政治、思想和組織上絕對服從批準其成立的黨委的領導。

但同時，黨組與黨委又有著本質的不同。這種不同表現在：其一，黨委是黨的自身組織體系內的部分，黨組是黨的自身組織體系之外、黨在非黨組織中的部分；其二，黨委可以接收黨員、處分黨員，黨組卻不能；其三，黨委由黨的代表大會選舉產生，向黨的代表大會負責，而黨組由黨委任命，只向黨委負責；其四，黨委制定黨的政策，黨組只是執行黨的政策；其五，黨委負責召集和運作黨的代表大會，黨組不能。可見，黨委和黨組雖同為黨的組織，但其組織性質是根本不同的，任何情況下都不能把二者相互混淆，否則，不是出現“以黨代政”，就是出現“以政弱黨”。

在談到黨組時，我們有時很容易把它與國外的議會黨團混為一談，以為二者都是國家政權機關中政黨的組織形式，都是政黨的影響向國家政權機關的延伸，都有利于實現黨政分開。但其實二者有著根本的不同。其一，性質不同。國外的議會黨團是在議會中成立的黨的組織，一般是議會中屬于同一政黨的黨員自愿結成的組織，但也有不同政黨的黨員基于某種共同的需要而組成的議會黨團。無論何種形式的議會黨團，說到底，都是議員的組織；而我們的黨組則是在國家政權機關、人民團體、經濟組織、文化組織或其他非黨組織的領導機關設立的黨的組織，說到底，都是這些非黨組織的領導機關中的黨的干部的組織。其二，與黨的關系不同。國外的議會黨團一般不服從議會外的黨組織的領導和指揮，議會黨團的成員也不是由議會外黨組織來任命和決定的，而是議員候選人通過以黨員的身份競選議員獲得成功、取得議員資格后自然形成的；而我們的黨組成員，特別是其書記、副書記，都是由同級黨委決定和任命的，黨組必須服從任命它的黨委的領導。其三，職能不同。國外議會黨團的主要職能，是在議會決策中爭取對本黨最有利的決策方向。如果某一個議會黨團所在的黨是執政黨，它要做的就是千方百計使執政黨的決策在議會中獲得通過。所以，從實現黨的自身利益的視角來看，議會黨團的職能重點在政黨的決策方面。而我們的黨組雖然也討論和決定本單位的重大問題，但其主要任務是在機關中貫徹執行黨的路線、方針、政策。所以，從實現黨的利益的視角來看，黨組的職能重點在對黨的決策的貫徹執行方面。

黨要加強對國家政權的領導，就必須不斷健全和完善國家政權機關的黨組，使黨組能夠真正發揮黨對國家政權機關進行領導的橋梁和紐帶作用，成為黨對國家政權機關實行領導的真正中介。

三、完善依法治國，實行依法領導

在很長時間內，我們黨治理國家、領導國家政權的主要方式是制定和貫徹落實黨的文件。直到十五大以后，依法治國才逐步成為黨的領導活動的主導原則。

所謂依法治國，就是指廣大人民群眾在黨的領導下，依照憲法和法律規定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟文化事業，管理社會事務，保證國家各項工作都依法進行，逐步實現社會主義民主的制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人看法和注意力的改變而改變。依法治國，是黨領導人民治理國家的基本方略，是發展社會主義市場經濟的客觀需要，是社會文明進步的重要標志，是國家長治久安的重要保障。依法治國又是對黨在建國后依政策治國環境下所形成的“黨貴法輕”、“黨大于法”、“權大于法”，法因領導人的改變而改變、因領導人看法和注意力的改變而改變的人治狀態的理性超越。

依法治國對黨與法的關系進行了重新規則設定和制度架構。按照依法治國的基本精神，黨與法之間的關系不再是“黨獨大、法輕微”、“黨說了算，法說了可以變”的不民主關系，而是理性的民主和諧關系。黨與法的這種民主和諧關系有兩個支點：其一，法是在黨的領導下制定的，法的基本精神和價值必須體現黨的意志，黨的主張和政策要經過法定程序變成國家意志，上升到法的層面。也就是說，國家的憲法和法律本質上都是黨的主張和政策的規范化、程序化、制度化、法制化，法與黨的意志是一致的。其二，黨必須在憲法和法律的范圍內活動。憲法和法律既然是黨領導人民制定的，是黨和人民意志的體現，那么，黨的各級組織，每個黨的干部和黨員都必須嚴格遵守，自覺地在憲法和法律的范圍內活動，這是法治國家的基本要求。以上分析表明：在依法治國的模式下，黨在處理與法的關系時的基調是民主，體現“黨領導人民制定憲法和法律，并在憲法和法律范圍內活動”的基本的民主精神。

依法治國具體到黨對國家政權機關的領導上，主要表現為三種形式：第一，黨的主張要經過國家權力機關的法定程序上升為國家法律，實際上是黨領導立法；第二，黨要支持國家政權機關依法履行職責，實際上是黨領導政府依法行政；第三，黨要支持國家司法機關獨立行使司法權，實際上是黨領導司法。

在黨全面領導國家政權的條件下，黨與法的這種關系把堅持黨的領導、發揚人民民主和依法治國統一起來，從制度和法律上保證了黨的基本路線方針政策的貫徹落實，保證了黨始終發揮總攬全局、協調各方的領導核心作用。這說明，黨法關系的實質是黨的依法領導，實行依法治國完全符合黨依法領導所要求的“黨要堅持依法治國，領導立法，帶頭守法，保證執法，不斷推進國家經濟、政治、文化、社會生活的法制化、規范化”。□

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責任編輯：王清明