石獅政改２０年

縱觀石獅20年實踐和探索的這場“小政府，大社會”的改革，并理性審視其中得失，有助于推動當前我國地方政府“大部制”改革的進行。

20年前，石獅是全國縣級政治體制改革的試點，實行小黨委、小政府、大社會的改革，實際上就是探索大部制的服務型政府的試驗，引起海內外的關注，取得重大的成果，盡管由于種種原因，小政府坐大，但其對中國政治體制改革的樣本價值，功不可沒，其對加快行政管理體制改革，建立服務型政府有重要的啟不。

石獅政改的背景

石獅是著名僑鄉。70年代初，海外華僑經濟恢復和發展，石獅僑鄉購買力和消費水平逐步提高。但是，“文革”期間，國營商業和供銷社無法滿足僑鄉人民的生產和生活的需要。于是，一方面海外華僑每年寄回大量的物資，形成僑眷自用有余的“僑物”，另一方面，為了滿足僑眷的購買力提高的需要，一些閑散的居民自籌資金，從外地采購副產品和緊俏的國產日用工業品。石獅商品市場從賣小洋貨，發展到仿造小洋貨出售，到“三來一補”加工洋貨出口，發展到三資企業，規模生產名牌小商品，成為東南沿海最大的服裝批發市場。

1983年中共中央1號文件《關于當前農村經濟政策的若干問題》提出：要堅持計劃經濟為主，市場調節為輔的方針。這給石獅市場經濟發展正名、撐腰。石獅市場經濟在經歷了“文革”的挫痛之后又有長足的發展，到1982年形成以服裝為主的多樣化的小商品市場，尤其是成為全國聞名的服裝集散地和批發市場，呈現有街無處不經商，鋪天蓋地萬式裝的繁榮的市場經濟景象，僅2萬人的市區，就有一萬個個體商店。每天有3萬人進入石獅來購物，形成全國跑石獅的態勢，成為國人服裝消費的向往之地。商品市場逐漸形成，石獅名聲大振。

正確處理小政府與市場的關系

石獅市經濟發展一開始就是發展商品生產，走資本原始積累道路，逐漸走上市場經濟的軌道，雖然石獅人有敢為天下先的精神，認定發展市場經濟，對提高生活水平是有好處的，但因為沒有“紅頭文件”，思想疑慮總是沒有消除。石獅市工商局從石獅的實際出發，因勢利導，充分利用石獅市作為福建省綜合改革試驗區的優勢，發揮敢闖、敢冒、敢試的精神，用足用活政策，努力培育商品市場及要素市場。在思想觀念上，由過去“除了允許的，都是禁止的”轉變到“除了禁止的，都是允許的”上來，為市場的發育提供一個相對自由的軟環境。在管理方式上，采取“三先三后”的做法，即先放開后管理，先繁榮后疏導，先發展后規范，為市場的繁榮創造寬松的條件。在具體措施上，變“管、卡、壓”為“放、幫、促”，為市場的發展提供良好的服務。同時做好5個“放開”：市場主體放開、上市商品放開、經營方式放開、運銷渠道放開、商品價格放開。

“民選”市長，副市長

1988年7月，泉州市委經福建省委批準，頒布中國共產黨改革開放后干部管理體制的第一個創舉(《關于推薦選拔石獅市市長的公告》，就參加競選的報名條件、錄用名額、選拔程序、有關待遇作了決定：為了提高干部工作的透明度，實行機會均等，進一步把競爭機制引入干部管理體制，搞好石獅市政治改革的綜合試驗，決定按照“公開、平等、競爭、擇優”的原則，進行民主推薦選拔石獅市人民政府市長和三名副市長，其中有一名女副市長。

那時的選舉，才叫“真刀真槍”。1988年的石獅，不僅做到了票選市長，還開展了由代表真正的票決。盡管20年前的石獅市長競選“動作超前”，但我們應該相信選民的選擇和覺悟，執政黨對政改的群眾基礎要有足夠的信心，面對選舉，絕大多數的民眾都會表現出應有的良知和責任。

實行“民選”有三方面的優點：一是機會均等，人選方面，改變了以往單純由組織部門提名的做法，實行公開推薦，組織上可以推薦，企事業單位的負責人、優秀的企業家和有影響的歸僑都可以，拓寬了知人用人的渠道。二是透明度高，參選者公開演講和答辯，臺上見高低，誰行誰不行看得很清楚。按這個辦法可以選出群眾滿意的領導人。三是充分發揚了民主。在選擇評議中，150名民意代表充分行使民主權利，氣氛十分熱烈。市長候選人7名，按抽簽確定順序，每人發表30分鐘競選演說，由民意代表爭先提問，難題紛呈，當場投票決出前3名。第一輪三名初選人票數相當接近，分別為39、37、34票。過2天，他們三人參加第二輪競爭，首先是候選人隨機抽取問題，按題回答，并由民意代表自由提問，在完全平等的條件下，進行第二輪答辯，劉成業的能力和才干充分顯現，他的答辯，多次獲得熱烈的掌聲，得票數89，遙遙領先。接著，泉州市政府領導在150位民意代表見證下把市長任命書當場頒發給得票最高者劉成業，開創中國民選市長的歷史。

此外，女副市長報名者59人，經資格審查，有21人參加競選，經過激烈的演講和答辯之后，選出3名候選人進入第二輪競選。最終，經包括民意代表在內的165名“評議代表”現場評議投票后，年僅28歲的廈大經濟系講師、博士生周真平力挫群芳，成為這次競選的獲勝者。

建立服務型政府的嘗試

1988年建市之初，福建省委、省政府按照黨的十三大關于機構改革的設想，把石獅市定為綜合改革試驗區，明確規定石獅市實行“小政府、大社會”的格局，力求做到“在體制上更活一點，機構更小一點，經濟管理權限更大一點，干部素質更強一點”，明確規定市政府的職能是規劃、監督、協調、服務，進行大步伐的“小黨委、小政府、大社會”的改革。力求建立決策民主體制良好、勤政廉政、富有效率、充滿活力的社會主義政治體制。石獅市從鎮升格為省轄縣級市，政府機構設置，市領導的產生，公務人員的來源，恰好成為進行縣級政治體制改革的制度設計的最佳試點，作為綜合改革試驗區，上級決定進行全面的試驗。

小政府、大社會行政運行機制的第一個特征就是機構精簡。石獅市按小黨委、小政府、大社會原則設置機構。建市初期，根據省編委的要求，中共石獅市委設市委辦公室和黨務工作部2個部門，政法口只設檢察院和法院，市政府設11個部門。這種小政府改革的特點是“艱苦、廉潔、務實、高效”，為石獅市市場經濟發展和對外開放提供了有力的“規劃、協調、服務、監督”保證。

第二個特征是壓縮編制。按規定，石獅可配備780人，省編委只給320人(不含政法編制)，現在實際到位276人，組成一支精干的、素質高的干部隊伍。1988年9月建市以來，石獅市政府率先在全國推行了公務員制度的單項試驗，實行“公開考試，平等競爭，擇優錄取”的辦法，共招收四批公務員374人，是普通縣公務人員的1／3。從四批公務員來看：政治素質好，黨團員占84％；文化程度高，大專以上的學歷占48％，中專占52％；年齡結構理想，全市機關干部平均年齡為31.9歲，其中從事行政管理的人員占47％，地域結構做到五湖四海，多數干部來自外籍8個省25個縣(市)。更主要的是從制度上克服不正之風，保證干部隊伍年輕化、革命化、知識化和專業化。

第三個特征是精簡領導職數。1990年石獅市五套干部共配14職，而一般縣要配25到30職。14人中，市委常委7人，書記兼市長，二位副書記分別兼人大主任和政協主席，其他四位常委分別兼組織部長、紀委書記、人武部政委和石獅辦事處主任。政府設一正三副，為加強黨對經濟工作的領導，分管經濟的副市長兼市委常委。人大、政協各設一正二副，各部委辦局原則上也只設一正二副，一些小的局只設一正一副。轉變機關作風方面，一是在工作中抓中心、抓重點，圍繞經濟建設這個中心，一個時期只突出一、二項重點工作，而不面面俱到。二是壓縮“文山會海”，明令取消一批簡報和文件，規定會議審批制度，少開會、開短會，市委正、副書記，正、副市長均不設專職秘書。三是建立領導干部下基層制度，強調干部到基層、到實踐中去調查研究，提倡“艱苦、廉潔、務實，高效”的機關作風。

小政府需要大社會

小政府并不是機構越少越好，而是要按職能設置，精簡合并重疊的機構，沒有職能的轉變，小政府就無法正常運轉。石獅市政府的職能轉變后，其主要職能可簡單概括為：貫徹執行黨和上級政府的方針政策。保證這些方針在本地區的落實和實行；做好“規劃、協調、監督、服務”，其核心是服務。

石獅在轉變職能方面的經驗有：一是實行黨政分開，二是實行政企分開，三是實行簡政放權。堅決將不該管、管不好和管不了的事通過簡政放權下放和轉移出去，政府只做那些社會做不了，企業做不了，群眾做不了而應該由政府來做的事。比如將部分管理權限下放給鎮(辦事處)、村(街)；讓社會團體分擔政府部分職能；將部分職能交給中介組織。四是突出服務職能，轉變職能的核心是服務。主要有政策服務、基礎設施服務、軟環境服務。在對企業的服務上，著重于產前和產后的服務。產前服務主要是作為產業引導，搞好企業發展的軟硬環境。產后服務主要是把企業推向市場，引導企業開拓國內外市場。石獅以政府的名義組織企業到上海、進北京，上大連、赴重慶，南征北戰，在全國的10多個大中城市舉辦18場商品展銷活動，使企業的產品大踏步地進入了國營商業的主渠道，開拓了廣闊的國內市場。這種服務，受到企業的贊揚，他們說，過去政府管企業，現在政府抓市場，和我們企業想到一起，走到一塊了!這樣，大力密切了政府與企業的關系，過去一些企業有偷漏稅行為，現在主動納稅，感謝政府對他們的幫助。

政改必須上下聯動

石獅機構改革是自下而上進行的，缺乏一個有利于這種機制生存的大環境。石獅市的改革歷程證明，機構改革關系整個社會大的體制環境，是政府職能轉變、資源整合、產權制度、經營體制、財政供養體制、用人和分配制度、社會保障制度等深層次的綜合性改革，而不是機構設置的簡單的加減，某個地區的單兵突進的確困難重重。

一些上級職能部門為了自己的利益和管理上的方便，總是希望自己的“腿”能夠貫穿各個層級政府，于是往往利用掌握的資金、項目、達標評比等資源，直接干預下級政府的機構改革，要求設置與自己對口的機構，并且保持級別和編制不變，否則就要取消對下級政府的經費和技術等方面的援助。因而，縱向政府間的“職責同構”關系模式，成為了政府機構改革困境的另一主要癥結所在。

一個突出的例子是，2002年評選全國科技先進縣(市)時，石獅各項指標均達標，但福建省科技廳以該市沒有科技局、不重視科技發展為由不予申報，于是石獅市即向福建省編制委打報告，掛牌成立科技局，這才如愿以償拿到科技先進市的稱號。

不過，石獅“改革超前”的同時，卻有一點遺憾。“小政府、大社會”被當作石獅改革的范例被人們反復提及和討論，固然是因為這項改革在當初產生的巨大影響，但在20年后的今天，人們仍然將建市初期的一些“超前動作”作為石獅改革的亮點津津樂道，這似乎亦從另一個側面說明，我們現在政府改革方面的大手筆少了，得意之作不多。

應該說，石獅改革初期，在普遍實行計劃經濟體制的情況下，比較容易找準改革的突破口，從而在建立新體制上先行一步。而在市場經濟體制已經建立并逐步趨于完善的時候，我們要形成自己的體制特色，難度明顯增加，這就更加需要各級的決策者拿出應有的膽略和智慧。