小產權房“扶正”信號明顯

[2008年8月，一份由國土資源部成文的小產權房調查報告已經上報國務院，國務院將根據這份報告，對大有“星火燎原”之勢的小產權房做出最后處置。作為頭頂18億畝耕地紅線的土地主管部門，國土資源部似乎更傾向于用“新老劃斷”的方式，在維持現有土地制度與社會和諧穩定之間，努力尋求平衡。]

“新老劃斷“將要啟動

2008年夏初，北京市政府批轉的一則北京市發改委文件，讓人看到了小產權房合法化甚至流轉的些許可能。因為事發于小產權房存量較大的北京，故此令人猜測頗多。

文件題為《關于進一步推進本市第一道綠化隔離地區建設的意見》，在這份文件當中，明確提出有條件地允許已轉讓的農民自住房上市交易，而建設于宅基地上的“農民自住房”，恰恰就是另一種情況的小產權房。

不過，這并不影響國土資源部對小產權房處置方式的探索。國土資源部有關人士表示，在提交國務院的報告中，國土資源部提出了處置小產權房的相應“原則建議”，其中之一便是新老劃斷——對于在建、新建小產權房，一律嚴格查處、整頓；而對于已經形成規模性入住的小產權房，則要妥善予以處理。對于這部分小產權房，很可能采取補繳部分土地出讓金的形式，使其獲得合法身份。“對于那些新建的小產權房，一定會堅決處理?！眹临Y源部執法監察局局長張新寶強調?！斑@其中有一個基本條件，就是符合土地利用規劃和城市發展總體規劃，但在土地屬性仍為非國有建設用地上形成規模入住的小產權房，要妥善處理?！彼忉尩馈?/p>

目前，由于中國城市化進程速度較快，而同時又采取了最嚴格的土地保護制度，嚴格控制農村土地轉為城鎮建設用地。在很多規劃中已經列入城市區劃的范圍內，仍然存在著大量未履行轉用手續而繼續保持著非城鎮建設用地屬性的土地，而在這一類土地上，即有大量小產權房存在。

目前處置小產權房的主體，主要是當地的國土、建設部門，以及區縣級基層政府。而鎮及鎮以下政府，由于很多屬于小產權房的受益者，很難在處置的過程中保持公正，因此未被委以處置權，至于商業力量也就更加不予考慮。

“先堵后疏”路徑初現

對于小產權房，無論是國土資源部還是國務院，態度向來強硬。但這一次，促使國土資源部尋求小產權房處置方式的，是全國大量小產權房“既成事實”的現狀，小產權房已經占到中國村鎮住房總量的20%。在北京、成都、濟南等地都出現了大面積連片建設的小產權房。

“這次調查工作的主要方式是抽樣，不是普查?！眹临Y源部的一位官員解釋。據了解，這次調查工作的抽樣城市主要集中在北京、天津、上海、重慶、廣州、濟南等城市，國土資源部認為，這些樣本城市的情況，能夠比較全面的反映前小產權房在全國的現狀。報告中“點明”小產權房問題比較集中的城市包括北京、天津、濟南、鄭州等。其中的規律是城市規模越大、城區擴張速度越快、小產權房的問題也就越突出。

這份報告所針對的小產權房，主要是指開發、建設在農村集體建設用地以及農用地上，銷售給非農業人口的住房。很多近郊的小產權樓盤有了很長的歷史，已經入住了不少城鎮居民，報告里面也重點反映了這一情況，因為中央要求構建和諧社會，因此，在小產權房的處置過程中，要充分注意這一點的影響。

實際上，此項調查早在2007年下半年就陸續展開，此間，國務院多次明確下發文件，強調小產權房不具有合法性，違反現行的土地管理制度，要堅決予以整頓。不過，對于已經形成規模的小產權房究竟總體現狀如何，國務院也十分關心，而國土資源部的此份調查報告，恰恰是要首先回答國務院的這個問題。

據國土資源部網上的文字資料顯示：陜西省人均建設用地和戶均宅基地面積偏大，村民違規建房現象普遍，關中地區“空心村”現象突出，城鎮居民在農村尤其是城鄉接合部私自購買宅基地或住房問題比較嚴重。

只有加強對宅基地的管理，才能有效杜絕小產權房現象的反復出現。目前國土資源部對小產權房處理的總體思路是“先堵后疏”?！岸隆笔嵌沤^小產權房在今后繼續發生，“疏”是對歷史遺留下來的小產權房研究分類、區分處理。

中國房地產及住宅研究會副會長顧云昌表示，此前建設和國土主管部門的專家對小產權房的問題往往著眼于前期遺留問題的處理上，“相信最終獲批的處理報告也離不開這個的大框架”。地方國土部門的一些意見與此大致相同。北京市國土資源局副局長張維表示，小產權房的解決方案不可能一刀切。

就目前來看，各部門的工作重點仍舊集中在對新近出現的小產權房的“堵”字上。

“變革土地”時機成熟

小產權房背后，又蘊藏著怎樣的變革現行土地制度的大機會？

顧云昌則認為，要徹底解決小產權房問題，需要制定一個城鄉土地市場的正式流轉機制。北京大學中國經濟研究中心、長江商學院教授周其仁表示，小產權房現象說明現行制度是個令人尷尬的制度。這種制度碰到房價高企的現實，就逼出一個小產權房來。從常識看，小產權房增加了供給，滿足了部分住房需求，肯定是平抑房價的因素。要是這部分住房需求沒被滿足，那么市場的住宅需求一定更大，房價的壓力就會更大。目前它的平抑作用沒有從數據上體現出來，因為現在計入各地房價指數的，僅僅只是國有土地上大產權的房價。順勢給小產權房合法通道，在承認的基礎上規范、完善，是值得考慮的。

他還表示，小產權房對現有國家征地、批租制度形成了挑戰，它實際上在現有的商品房體系之外，又開辟了另外一個體系。“不管我們承認不承認，被這幾年的地價房價逼的，小產權房在規模上也突破了臨界點，不再是農民個別的零星行為，而是村集體和鎮政府的成片開發。買房和蓋房的人都看到了一個新選擇、新機會。這是一個拐點，表明改革城鄉兩元土地流轉制度的時機已經成熟?！?/p>

從世界范圍的工業化和城市化進程來看，農民的收入增長要靠三個來源：出售農產品的收入、打工的收入以及分享地租上漲的收入。中國經過這么多年的改革，農民得到了農產品買賣和打工的權利，但絕大多數農民還是很少分享城市化帶來的地租收益?！俺抢锏姆孔淤I不起，鄉下的房子賣不掉”。這個困境是城鄉土地轉讓制度沒有打通造成的。

如果漸進地改革現行土地制度，又該從哪里突破？

周其仁表示，“可以兩條路并進。一條路，小產權房規范和合法化。另外一條路，開放農村建設用地的指標流轉，在試點區域建立農村集體建設用地的交易市場。我國是一個實行土地用途管制的國家，為了保護有限的耕地，法律要求城鎮搞建設占農地的，一定要占多少、補多少，也就是土地管理的占補平衡原則。補農地的辦法，一種是到人口密度不高的農村去造田造地，還有就是重新整理、建設現有農村，把大量未經有效利用的農村建設用地騰出來，再復墾為農地。用后一種辦法，這塊復墾為農地的土地，所有權還是農民集體的，還可以由農戶承包耕作，但從中也“分解”出一個建設用地的“指標”來。農村地價不值錢，此指標就無人問津。但是，城市地價大漲，旺盛的需求就推動買方爭奪這高度稀缺的指標。對農民來說，轉讓這份指標可能獲得的收益，恰恰是他們重新整理村莊、節約農村建設用地的動力。多騰土地，多賣指標，就可以籌措更多資本，來推進農村建設和幫助農民進城。通過土地指標交易傳遞的市場信號，還可以優化城市建設規劃，不再完全按照行政級別規劃。行政主導的工業化城市化，有可能帶來第二層意義上的土地資源浪費，比如規劃和指令失誤，劃定的“城市”沒有人去；看不起眼的地方卻人氣很旺。比如義烏只不過是個縣級市，可是萬商云集，那里的地價就高得離譜。如果競價取地，義烏勝出的機會大，與經濟的實際要求容易相符。一位在那里搞投資的朋友說，義烏商業用地奇缺的狀況，甚至把前些年異地交換土地指標的“老辦法”也重新激活了。

星火燎原的小產權房，迫使決策層不得不出手改革農村集體建設用地，在這個各方利益糾結難以理順的領域，我們似乎可以窺見中國體制改革的共性，而這恰是關注小產權房未來命運的價值所在。