我國排污權(quán)交易公共政策分析

［收稿日期］2008年6月20日

［作者簡介］徐銘陽：中國礦業(yè)大學(xué)行政管理專業(yè)。

［摘 要］在從對市場失靈、政府失靈和排污權(quán)交易的實(shí)施條件的分析的角度入手，本文以嘉興排污權(quán)交易儲備中心成立為例，對排污權(quán)交易的概述，對排污權(quán)交易政策進(jìn)行了分析，并針對實(shí)際運(yùn)作中存在的問題，提出了完善排污權(quán)交易的可行性的建議。

［關(guān)鍵詞］市場失靈 政府失靈 排污權(quán) 公共政策

［中圖分類號］TV

［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］A

［文章編號］1009－5489(2008)07－0216－02



結(jié)合污染物的總量控制和排污許可證制度，我國已經(jīng)進(jìn)行了10多年的各類排污權(quán)交易試點(diǎn)工作。但是，排污權(quán)交易卻至今未能形成一個(gè)全國統(tǒng)一的環(huán)境政策。根據(jù)新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本原理從環(huán)境空間主體利益、環(huán)境消費(fèi)主體利益兩個(gè)方面的入手分析表明，我國的排污權(quán)交易政策之所以至今未能在全國全面實(shí)施，主要是以利益為核心的一系列因素所促成的。現(xiàn)在以嘉興市為例：2007年9月27日《嘉興市主要污染物排污權(quán)交易辦法(試行)》經(jīng)六屆市政府第4次常務(wù)會議討論通過，于2007年11月1日實(shí)行。2007年11月10日，國內(nèi)首個(gè)排污權(quán)交易平臺——浙江省嘉興市排污權(quán)儲備交易中心揭牌成立，在國內(nèi)率先推行主要污染物排污權(quán)市場化交易的模式，此后，浙江全省將逐步推行排污權(quán)交易制度。這項(xiàng)排污權(quán)交易政策所界定的“主要污染物”是指實(shí)施排放總量控制的兩項(xiàng)主要污染物——化學(xué)需氧量(COD)和二氧化硫。

一、以嘉興現(xiàn)行政策為引導(dǎo)的排污權(quán)交易公共政策分析



1.排污權(quán)交易主體——三方利益集團(tuán)的博弈

根據(jù)《嘉興市主要污染物排污權(quán)交易辦法(試行)》，排污權(quán)交易的市場主體為嘉興市行政轄區(qū)內(nèi)的排污權(quán)可轉(zhuǎn)讓方、需求方和儲備交易中心。因此完整的排污權(quán)交易過程應(yīng)有三方主體的參與，即政府管理機(jī)構(gòu)——排污權(quán)儲備交易中心、擁有過量排污權(quán)的企業(yè)和需要更多排污權(quán)的企業(yè)。后兩者可看作是供給方和需求方，政府則在其中履行保障交易暢通和交易程序合法化的職能。交易過程中涉及三個(gè)利益集團(tuán)：企業(yè)、公眾和政府。

企業(yè)利益代表集團(tuán)表面上是歡迎排污權(quán)交易政策的，因?yàn)檫@種政策有增加靈活性和提高經(jīng)濟(jì)效益的承諾，但實(shí)際上卻幾乎沒有哪家公司去積極支持新政策的采用。其中一個(gè)因素是：在社會性規(guī)制領(lǐng)域，企業(yè)不愿意去促進(jìn)任何形式的規(guī)制，不管這種規(guī)制是多么靈活與有效率。他們可能會認(rèn)為超出控制能力之外的政治力量會在政策的設(shè)計(jì)和執(zhí)行中形成各種扭曲。第一，不斷提高的嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)會帶走企業(yè)節(jié)省下來的成本。第二，政策的設(shè)計(jì)可能會限制廠商的靈活性。加之企業(yè)對政策穩(wěn)定性的質(zhì)疑，考慮到政策可能存在的不可預(yù)見性，同時(shí)還存在委托——代理問題。這些問題極易導(dǎo)致主動(dòng)供給動(dòng)力不足。

如果對于排污權(quán)交易政策沒有有效到位的宣傳和普及，公眾將由于缺乏對排污權(quán)交易政策的理解抵制其實(shí)施。因?yàn)樵谏鐓^(qū)當(dāng)中，享受環(huán)境質(zhì)量被認(rèn)為是不可分割的權(quán)利，并認(rèn)為排污權(quán)交易這種政策工具不恰當(dāng)?shù)貙捤×恕拔廴菊摺薄Ｓ捎谡加行畔⒘坎粚Φ龋呓o消費(fèi)者帶來的利益并不易被發(fā)現(xiàn)，而付出的成本卻很容易看到，公眾會著眼于個(gè)別企業(yè)排放量的增加而非理性的認(rèn)為——排污權(quán)交易政策起著相反的作用。

同排污收費(fèi)制度相比，排污權(quán)交易不涉及環(huán)境管理當(dāng)局的利益關(guān)系，而排污收費(fèi)制度在一定程度上會增加地方環(huán)保局可動(dòng)用資金的數(shù)量。因此，地方環(huán)保局可能會更愿意收費(fèi)，而對于實(shí)行排污權(quán)交易則有其抵制的一面。排污權(quán)交易業(yè)務(wù)會增加許多新的內(nèi)容和工作量，這是對原來的污染控制政策的重大變動(dòng)，政府官員需要有一個(gè)適應(yīng)的過程。現(xiàn)有體系的保留會對一部分人有利，新體系的建立觸犯了這些人的利益，他們會反對新體系的采用。

2.排污權(quán)取得方式——效率和公平的難以兼顧

嘉興采取“一刀切”的辦法賦予企業(yè)初始排污權(quán)：2007年10月1日前成立的企業(yè)，承認(rèn)其已經(jīng)取得的排污權(quán)；新建企業(yè)，或者需要擴(kuò)大產(chǎn)能的企業(yè)，則必須取得從其他企業(yè)減排出來的部分排污權(quán)，才能投產(chǎn)。初始權(quán)取得的公平問題由此產(chǎn)生。對此，嘉興市環(huán)保局副局長沈躍平解釋：采取“一刀切”主要原因在于時(shí)間，節(jié)能減排箭在弦上，而摸底排查需要大量的時(shí)間，為盡快進(jìn)入實(shí)質(zhì)操作階段，才采取了一刀切的措施。

在時(shí)間緊張的條件下，嘉興市放棄了公平，選擇了效率，這種方法還需要商榷。

排污權(quán)的初始分配，不僅對企業(yè)本身的財(cái)政負(fù)擔(dān)有重要影響，而且牽涉到社會上某些集團(tuán)的利益得失。但如果初始的許可證采取根據(jù)硬性標(biāo)準(zhǔn)(如時(shí)間)無償分配的方式，會涉及到對排污申報(bào)機(jī)制的設(shè)計(jì)問題，這是免費(fèi)發(fā)放排污許可證的基礎(chǔ)。在設(shè)計(jì)排污申報(bào)機(jī)制時(shí)，我國的規(guī)制當(dāng)局并不能保證其政策的動(dòng)態(tài)一致性，這必然會導(dǎo)致排污企業(yè)對規(guī)制當(dāng)局的不信任，而更多地隱瞞其真實(shí)的排污水平，使社會利益受到損失。如果不能合理制定排污權(quán)的取得方式，將會對政策價(jià)值體系的公平造成沖擊。

3.排污權(quán)申購程序——政府的把關(guān)和中介作用

按照嘉興市政府的規(guī)定，排污權(quán)申購的具體程序是：需求方向儲備中心提交主要污染物申購預(yù)約申請，儲備中心進(jìn)行初審，待需求方收到環(huán)保部門對環(huán)境影響評價(jià)報(bào)告批復(fù)文件后，儲備中心與需求方簽訂《主要污染物排污權(quán)交易轉(zhuǎn)讓合同》，收取交易款項(xiàng)，環(huán)保部門發(fā)放排污權(quán)交易證。排污權(quán)出讓的具體操作程序是：轉(zhuǎn)讓方提交主要污染物出讓申請，儲備中心受理后進(jìn)行審核確認(rèn)，確認(rèn)后，儲備中心與出讓方簽訂《主要污染物排污權(quán)交易出讓合同》，并支付交易款項(xiàng)。

據(jù)此可知，新上項(xiàng)目審批將多了一道排污量申購環(huán)節(jié)。排污權(quán)交易過程中，環(huán)保部門主要起到一個(gè)把關(guān)和中介的作用，這是政府管理在位的體現(xiàn)。從政府的角度來看，排污權(quán)交易在限制了污染企業(yè)進(jìn)入市場的機(jī)會，同時(shí)政府還可以通過控制排污權(quán)的交易量來影響排污權(quán)的市場價(jià)格，從而達(dá)到改善環(huán)境的目的。

4.排污權(quán)交易等待——市場主體的無奈

“市場主體如有可交易排污權(quán)削減量指標(biāo)，應(yīng)積極主動(dòng)向環(huán)境保護(hù)行政主管部門提出申報(bào)，并經(jīng)環(huán)境保護(hù)行政主管部門審核確認(rèn)。”排污權(quán)交易是先有“需求”，需求方簽訂轉(zhuǎn)讓合同獲得交易證后，等待政府尋找“供給”或主動(dòng)出讓者。由于排污權(quán)總量是一定的，即可以看作市場份額是固定的，所以需求方是主動(dòng)的需求和被動(dòng)的交易。這里涉及到一個(gè)等待時(shí)間的問題，并沒有具體規(guī)定可以確認(rèn)在需求方獲得交易證后多長時(shí)間內(nèi)可以“提貨”，如果拖延時(shí)間過長，將在一定程度上降低需求方行為效率，增加政府和“供給方”出現(xiàn)非正當(dāng)行為的“尋租”風(fēng)險(xiǎn)。

另外，從當(dāng)前的試點(diǎn)情況看，有些是以歷史的污染物排放數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)來發(fā)放排污許可證，這就出現(xiàn)了“鞭打快牛”的不合理現(xiàn)象。當(dāng)前，由于各種原因，比如企業(yè)相信下一輪的許可證分配取決于這一輪結(jié)束時(shí)它手中的許可證持有量，或者企業(yè)本身想擴(kuò)建等，企業(yè)一般都不愿意去賣許可證，這樣不利于賣方市場的健康發(fā)育。

5.排污權(quán)交易法律基礎(chǔ)——缺失的合法性

迄今為止，我國現(xiàn)行的法律法規(guī)還沒有對污染物排放權(quán)交易作出明確規(guī)定，排污權(quán)還沒有得到現(xiàn)行法律制度的有效支撐，而社會信用體系、執(zhí)法機(jī)制也存在缺失。

排污權(quán)交易政策作為一項(xiàng)環(huán)境管理政策，一項(xiàng)影響深遠(yuǎn)的公共政策，要在全國推廣，就必須有關(guān)于總量控制和排污權(quán)交易的國家級法規(guī)出臺；或者有關(guān)于總量控制和排污權(quán)交易的地方法規(guī)。總量控制的實(shí)質(zhì)是對污染物的排放總量規(guī)定了上限，從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度上說，就是明確指明了凈化污染物的環(huán)境容量資源是有限的、稀缺的。這樣環(huán)境容量資源可以像私人物品一樣，通過市場來進(jìn)行進(jìn)行分配。也就是說，總量控制指標(biāo)可以經(jīng)過適當(dāng)?shù)姆峙洌兂僧a(chǎn)權(quán)明晰的“物品”。有效的產(chǎn)權(quán)制度要求產(chǎn)權(quán)的擁有者可以轉(zhuǎn)讓這種權(quán)利，控制它名下的資源，并對處理這些資源享有一切收益承擔(dān)一切成本。不完整的產(chǎn)權(quán)或相互沖突的產(chǎn)權(quán)就不能使總量控制制度和排污權(quán)交易制度有效地運(yùn)行，而目前中國在這方面也缺乏在全國范圍內(nèi)實(shí)行排污權(quán)交易的法律基礎(chǔ)。

二、對我國排污權(quán)交易的對策思考



為使排污權(quán)交易政策在我國環(huán)境管理中能夠全面推廣，前提是必須首先制定符合我國實(shí)際情況的排污權(quán)交易制度。既要在總結(jié)我國開展排污權(quán)交易試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，借鑒國外的經(jīng)驗(yàn)，也必須明確以下兩個(gè)方面：第一，科學(xué)設(shè)計(jì)排污權(quán)交易政策。在設(shè)計(jì)排污權(quán)交易政策時(shí)，結(jié)合我國當(dāng)前環(huán)境污染特點(diǎn)、治理能力、社會經(jīng)濟(jì)實(shí)力、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r等實(shí)際情況，依據(jù)政策價(jià)值體系框架，制定出符合我國國情的排污權(quán)交易政策。第二，強(qiáng)化政府對排污權(quán)交易市場的監(jiān)控能力。排污權(quán)交易政策的成功與否，在于政府能否建立完善的監(jiān)控系統(tǒng)，所以監(jiān)控系統(tǒng)的建立至關(guān)重要。

［參考文獻(xiàn)］

［1］《嘉興市主要污染物排污權(quán)交易辦法》(試行)，第二十五條。

［2］〔美〕奧利佛#8226;威廉姆森、斯科特#8226;馬斯滕編：《交易成本經(jīng)濟(jì)學(xué)》，人民出版社2008年版。

［3］曾思育：《環(huán)境管理與環(huán)境社會科學(xué)研究方法》，清華大學(xué)出版社2004年版。

［4］宋國君：《排污權(quán)交易》，化學(xué)工業(yè)出版社2004年版。

［5］陳慶云：《公共政策分析》，北京大學(xué)出版社2006年版。

［6］陳振明：《政策科學(xué)——公共政策分析導(dǎo)論》，人民大學(xué)出版社2003年版。

［7］林毓銘：《社會保障管理體制》，人民出版社2003年版。