農村低保在路上

歲末的清新

又是一年歲末。 由試點到在全國推行，普及一年多的農村低保制度，已經家喻戶曉。這種“輸血”式扶貧被認為是真正惠及鄉村大地上2000多萬貧困人口的“陽光低保”，被寄予厚望。

有人從中看到了社保的未來—全民低保，“農村低保是農村保障制度的實質性進展，是向全民低保邁出的扎實一步”。

有人從中看到了社保打破的城鄉樊籬，“一定程度上遏制了窮人愈窮，富人愈富的‘馬太效應’”、“是個令人振奮的開端”。

有人從中看到了政治文明的進一步推進，“農村低保，是國家讓廣大農民共享改革開放成果政策的落實”。

有人從中看到了希望，“農村低保如一束溫暖的陽光，給廣袤無垠的綠色田野注入了新的希望”。

2007年度的記憶

2007年的記憶是溫暖的。這一年，我國農村低保制度取得了飛躍性的實質性進展。

春天，素有“平民總理”之稱的溫家寶總理，在政府工作報告里的一段話引起了人們的特別注意：“今年要在全國范圍內建立農村最低生活保障制度。”

對于我國農村發展而言，這是一個標志性事件。

我國是人口大國、農業大國，解決數十億人的溫飽問題，是30年改革開放最醒目的成績。

1985年，8年改革開放使我國貧困人口由1978年的2.5億驟降至1.25億。其后，有意識的開發式扶貧，將農村貧困人口減少到了上世紀末的3000萬。

然而，面對至今仍然存在的2000多萬農村貧困人口，重在“造血”的開發式扶貧卻似乎力不從心。

因為，這2000多萬農村貧困人口中，大約1／3是殘疾人，1／5是失去勞動能力的“五保戶”，還有1／4居住在地理環境極為惡劣的地區。

農村低保制度，給這2000多萬貧困人口帶來了希望，但它的建立也并非平地起高樓。

從1999年起，我國已在城市居民中建立了3條保障線，即國企下崗職工基本生活保障、失業保險和居民最低生活保障。而探索早于城市低保的農村低保卻一直停滯不前。

2004年之前，我國建立農村低保制度的僅有北京、天津、上海3個直轄市和浙江、廣東2省。

隨后，作為解決農村貧困人群生活問題的制度安排，中央對建立農村低保制度的提法逐步強化。

由2004年中央一號文件提出“有條件的地區，探索建立農村最低生活保障制度”到十六屆六中全會提出“逐步建立農村最低生活保障制度”。中央越來越高的要求，加快了農村低保建制步伐。

至2006年底，全國24個省市區建立了農村低保制度，惠及1509萬人。在此基礎上，2007年春節前夕，黨中央、國務院在中央農村經濟工作會議上提出了全國農村低保建制日程表。

經濟學家吳敬璉曾經說過：“9億農民就像希臘神廟里的柱子，他們托起了大廈!”要讓“大廈”安如泰山，必須從制度上善待農民。而全面推行農村低保，是彌足珍貴的第一步……

作為一項具有劃時代意義、覆蓋全國的社會救助制度從這一刻開始建立，并漸行漸寬，覆蓋全國。

上路比抵達更重要

據預計，目前我國農村低保人口增加到近4000萬。

作為一個農業大國，我國低保制度由城市進入農村，無疑是一次深遠的具劃時代意義的變革。

根據國家有關部門和一些國際組織多年的調查分析，我國農村絕對貧困群體的成因主要有五種：一因病，二因殘，三因年老體弱，四因缺乏勞動力或勞動能力低下，五因生存條件惡劣。

這部分人占我國農村人口的3.5％左右，幫助這些人解決溫飽問題，實現對他們“應保盡保”，是農村低保制度的基本立足點。

但由于我國農村經濟發展水平不一、農村干部素質良莠不齊、農村人口眾多，農村低保制度在上路之初就凸現出了種種制約因素：不少地區保障比例“一刀切”、資金配套少、工作人員缺、發放問題多。

“一刀切”的結果是“貧困地區吃不飽，富裕地區吃不好”。在經濟越是欠發達的地區，貧困人口越多，需要救助的對象、投入的資金就越多。

而基層財政對低保資金有限的配套能力，限制了農村低保的覆蓋面，使部分困難戶無法享受到救助。

享受救助的困難群眾，因過于貧困，他們生病幾率相對也較高。大部分救助資金，被用來供養孩子讀書或治病，短時間內難以擺脫貧困。

所以，自農村低保制度在全國推行以來，普遍遭遇到低保待遇發放“易升難降”、低保享有者“易進難出”的困境。

一些地方還出現了“富翁吃低保”、“養懶漢低保”、“關系低保”、“假保”、“人情保”等不正常現象，更有甚者，為了騙取低保離婚再復婚的。

這些“鬧劇”背后，是農村低保制度推行過程中出現的矛盾和實施過程中的違規操作。

由于農村低保涉及面大、工作量大、工作人員少，一個鄉鎮干部要負責上千人的低保，壓力大且及時、準確地匯集農村困難群眾基本信息的難度大。

一部分基層干部，利用手中掌握的權力混淆視聽，代替大多數群眾，與騙保者沆瀣一氣或者直接參與騙保。有的地方，為了不引起“公憤”便于行事，干脆連基本程序張榜公示也省略了。

低保，是社會給貧困人群提供的生活底線，是政府聯系百姓的橋梁，也是百姓了解政府的窗口。

“富翁吃低保”、“養懶漢低保”、“關系低保”、“假保”、“人隋保”等不正常現象不僅是對社會道德的拷問，也對低保資金產生了巨大的壓力，損害了低保制度的公正性和嚴肅陛。

保障比例怎么定?資金如何配套?低保工作誰來做?“救命錢”又該怎么發?這些問題，是農村低保制度推行過程中必須逾越的“坎”。

路還很長

作為一項社會救助制度，農村低保制度還意味著城鄉居民共享國民待遇時刻的來臨。

如何逾越農村低保制度實施過程中的“坎”，使“低保新政”更溫暖、更明亮，有關專家呼吁地方政府出臺相關法規性文件。

雖然，全國各地在建立農村低保制度的實踐中已經探索出一些行之有效的做法。

在工作機制上，形成了政府主導、民政主管、部門配合、鄉村落實的工作機制。

在低保管理上，各地普遍實行較為嚴格的對象審批和動態管理制度，完善了張榜公示、民主監督措施。

在資金落實上，普遍建立了地方各級財政分級負責的投入機制。

在資金管理上，專款專用、專項管理，保證資金及時、足額落實到人。

但在農村低保具體實施過程中，一些政策落實不到位，尤其是監管力度的不足，產生的不公平、不平衡現象，滋生的腐敗、騙保現象，嚴重曲解、褻瀆了農村低保制度，限制了農村低保發揮的效應。

如何保證這項制度更加公平透明、更加陽光，最大限度地發揮作用?農村低保制度，恐怕還要走過一段很長的路。