地方政府在區域發展中的路徑選擇

[摘要] 區域經濟是一種互動性的開放式經濟，其發展要有賴于區域內的互補與協作。但是，由于我國體制上的原因，以及行政區劃的存在，地方各自為政，阻礙了區域經濟的發展，而要打破這種局面，需要各地方政府通力協作，以區域發展的長遠目光來制定地方的發展方略。

[關鍵詞] 區域發展 地方政府 增長極 分工

區域發展與開發是當今世界各國各地區經濟發展的關鍵問題，也是地區生產力發展所導致工業化、城市化的最主要的區域空間布局實體。區域發展不同于單一的地方發展，它比地方發展更具復雜性、多元性。一個區域的發展要涵蓋多個地方經濟區，由于行政區劃原則與經濟活動的地域分異規律之間沒有必然的聯系，因而這些在行政區基礎上形成的經濟區域與客觀存在的經濟地帶在地域空間上并不一致，有時從合理性上考慮應該屬于同一板塊的經濟區域卻被割裂成幾個不同的行政區，而每一個行政區在形成后就具有了相對的獨立性，以此分裂出各個具有相對獨立性的地方利益，進一步又產生了地方保護主義，阻礙了區域間各種經濟要素的合理流動，妨礙了區域整體的進一步發展。因此要解決區域發展的問題，首先就是要保證區域間各個經濟要素能夠合理流動，從而使區域間經濟活動的連貫性、整體性不會因為行政區的不同而受到阻礙。筆者以為可以通過確定地方政府的區域發展路徑，增強各政府間的活動的耦合度，降低各種經濟要素在區域間合理流動的成本，促發經濟板塊的經濟活動，使得地方的發展促進區域的整體發展，區域的整體發展又滲透和帶動地方的發展。

因為是從地方政府作為切入點，所以地方如何發展對區域的發展至關重要，筆者假設：各地方政府都迫切希望區域間能夠共同發展，同時他們還會主動的加入區域發展的合作中。筆者基于這樣積極的假設是因為:①地方政府的領導人都是理性的。②經濟活動具有擴張性，地方的經濟總會不斷擴張到其它區域，迫使地方尋求合作。③長江三角區域經濟板塊和珠三角區域經濟板塊的巨大成功起到強烈的示范作用，使各地方政府看到區域發展的遠大前景。因此基于這幾點，筆者認為，地方政府會融入區域發展之中，根據區域的發展選擇適合本地區發展的道路。

區域的發展包括經濟方面的發展、政治的發展、社會人文的發展，以及生態自然的發展等，但是在本文中，主要是以經濟的視角出發，所以，本文的區域發展主要是指區域的經濟發展。區域經濟板塊的形成具有客觀性（地理環境相連、共同區域利益），又有一定的歷史偶然性（各種政治歷史的作用），但是無論如何，區域經濟板塊總是以既定的事實而存在，他們之間的聯系是不以人的意志為轉移的，各種社會要素、經濟要素、人文要素總是有著錯綜復雜的聯系，如果我們忽略這些聯系，甚至刻意的去切斷這些聯系，必然會影響到整個區域板塊的協調發展。區域要良性發展，就需要培育出優越的區域發展環境，那如何才是優越的區域發展環境呢？筆者以為這幾條標準是必不可少的：①區域間的市場公平、開放、自由；②區域的經濟發展具有可持續性，協調性，人與自然相處和諧；③區域間的分工合作明確，資源配置良好。根據這幾點，結合區域發展的經典經濟理論，筆者擬定出地方政府在區域發展中應努力達成的三項任務：①構建公平、開放、良性競爭的大環境；②確定好并培育增長極；③利用優勢成本，做好地域分工和合作。

一、任務一：構建公平、開放、良性競爭的環境

第一個任務，營造一個公平、開放、良性競爭的環境，這里的公平、開放、競爭不只是指各地的企業而言，同樣也是要求各地方政府要做到相互間的公平、開放、競爭。公平、開放、競爭這是任何市場經濟的天然規則，任何處于市場中的主體都必須按照這個規則活動。政府做為市場中的一個主體，有其特殊性，尤其是我國政府，相對于其他市場主體而言，擁有著不對等的權利，這些特殊性，有的是我國政治體制原因而必須的，有的則是在經濟體制轉型過程中遺留下來的產物。因為我國在過去的幾十年里實行的都是計劃經濟，而在計劃經濟中，政府是全部社會經濟的掌控者，不僅參與經濟的運行，而且可以制定經濟運行的規則，相對于其他的主體，政府更具有強勢的地位。雖然我國現在已經轉入了市場經濟體制，但是由于政治轉型的相對滯后，政府在一定時期內仍然很難轉變這種社會支配者的地位，而且也擁有各種可以影響市場經濟公平運行的特殊權利。在這種情況下，由于個體普遍存在的自利性，某些地方政府就有可能運用這些特殊的權利，從既得的眼前利益出發，首先滿足本地的利益需求，破壞了市場的開放、公平，從長遠角度來說反而損害了地方的長遠發展潛力，并且容易引起地方割劇，造成區域間的惡意競爭，最終嚴重影響了區域的整體發展。因此，公平、開放、競爭更是針對政府而言，尤其是公平，這是政府亟需解決的關鍵問題。地方政府在對區域發展路徑選擇中必須遵循這三個基本點，這是整個區域協同發展的基本前提，失去這三個基本點作為基石，區域這個共同的平臺就等于失去了支撐點，區域間必然四分五裂，區域共同發展更無從談起。

二、任務二：確定地方增長極

第二個任務，確定地方的增長極，控制好聚集效應和擴散效應。這個任務確定的主要依據是增長極理論和擴散效應理論。增長極就是具有推動性的經濟單位，或是具有空間集聚特點的推動性單位的集合體。增長極理論認為：一個國家實施平衡發展不過是一種理想，在現實中是不可能在短期內實現平衡發展的，經濟發展通常從一個或數個“發展中心”逐漸向其他部門或地區傳導。因此，應選擇特定的地理空間作為增長極，推動空間經濟極化發展。優先發展某些特定地區的目的是，通過對生產要素的集中使用，有利于集聚經濟效益產生。集聚與集中能夠帶來生產要素的節約，使資源配置更加合理。

佩魯指出，增長極的形成至少需要三個條件：有創新能力的企業和企業家群體，規模經濟效益和適當的周圍環境。以此為參考，為了促進增長極的形成，政府可以通過影響人力資源、教育系統、金融資本、基礎設施等幾個要素出發，促進增長極條件的形成，筆者認為可以通過以下幾點措施達成：

1.發展教育與專業培訓，通過政府財政在這方面的傾斜，為增長極地區儲備更多的人才，形成人力資本上的優勢，保持增長極具有持續的發展能力。地方政府要提升增長極的產業水平，強化教育和培訓機構是最有遠見、也是最具有可行性的手段。尤其是為了保持產業競爭優勢，地方政府應當圍繞產業需求大力發展專業性培訓，并通過制定政策鼓勵產業自行發展專業教育訓練，同時地方政府應當實施人才戰略，制定吸引專業能人的政策。

2.加強與高?？蒲袡C構的合作，地方政府在高?？蒲袡C構研究發展上進行大量投資，無論是采取直接撥款或者通過政府基金，還是以合約方式進行研究計劃，對提升經濟競爭力會有很大幫助；通過政策激勵具有創新成果的人才或企業，注重專利技術的保護。

3.增長極要形成規模經濟，必然需要大量的資源，而金融資本作為最稀缺性的資源更是必不可少的，要形成大量的金融資本，優良的金融環境是關鍵，而優良的金融環境又是吸引優秀企業家的一個重要條件，因此如何發揮好地方政府在金融服務方面的職能，對增長極的形成至關重要。馮濤教授認為：地區財政分權程度越大，國有經濟所占比重越大，財政收支的壓力越大，地方政府對地方金融信貸干預越強，越不利于地方的金融發展。為了更好地發揮金融對經濟的促進作用，在國企改革、財稅體制改革等其他一系列宏觀經濟改革同步完善的同時，應明晰政府的權責，減少其強制性功能，增加其服務性功能，減少對資源分配的影響，協調促進金融制度改革，使金融機構回歸金融功能，在商業化經營的條件下，融入市場競爭，以社會效率為目標，發揮配置社會資源的作用。

4.加強政府投資基礎設施的科學合理性。在基礎設施相應短缺的情況下，增加基礎設施投資會有良好的經濟回報或明顯改善經濟發展環境，創造出適合培植增長極的環境。范前進認為政府對公共基礎設施投入規模的大小對于一個區域經濟的發展非常重要。公共基礎設施投入多，相對來說該國家或地區的工資率就高，中間品（指代某種產業的專業產品）的價格就低。同時，公共基礎設施規模的大小會影響專業化分工程度和產品的生產規模。因此，地方政府選擇適當的基礎設施投入對當地規模經濟的形成具有重大影響。

三、任務三：發揮優勢成本，注重地域分工，區域整體發展

如果說第二個任務的出發點是地方政府更多的出于自利性的考慮，那么第三個任務則是出于地方政府的理性，假設地方政府的領導人有足夠的理性，能夠預期區域的整體發展給本地區帶來的利益，各地方在區域內的合作發展更有利于本地區的長遠發展。這個任務簡要概括起來就是發揮優勢成本，注重地域分工，區域整體發展。

合理的地域分工協作可以使各地區合理的利用各種資源最大限度的發揮各個地區的優勢和節約社會勞動。斯密的絕對成本說認為，每一個國家都有其絕對有利的、適于某種特定產品生產的條件，如果每個國家都按照“絕對有利的生產條件”去進行專業化生產，然后彼此進行交換，這將使各國的資源、勞動力和資本得到最有效的利用，從而提高勞動生產率，增加社會財富，這對各國都有利。

然而“大而全、小而全”和不合理的重復建設是我國經濟運行中存在的深層次問題，反映在區域上就是地區分工受阻，地區產業結構趨同現象。雖然出于理性，各地方政府會有合作的愿望，但是這種理性是有限的，在大多數情況下，地方政府更多地會出于自利性的考慮，只希望有利于本地區的商品和要素進出而不顧及其他地區的利益，設置流通上的障礙，采取許多地方保護措施，人為地阻隔市場，降低了要素的流動性和市場對資源的配置效率。在理論上，由于一個行政區的地方政府無權過問和干預其他行政區的事務，因此，一切以本行政區為核心、著眼于本行政區的利益行為，自然被該行政區的地方政府視為合乎邏輯的理性行為。但由于這種理性行為是有限的，并不總能與各地區的共同利益和國家宏觀經濟目標達成一致，因而造成你保護我也保護的典型的“囚徒困境”，減少各方的實際所得。為了打破這種“囚徒困境”的局面，增強地方政府的理性，使區域能夠更協調的發展，筆者以為地方政府應通過創新組織，改變政策、制定規則等方式，改變地方政府的“囚徒困境”。

1.各地方政府共同建立高層次的對話平臺。“囚徒困境”產生的一個必要條件就是囚徒必須是隔離的，他們都不知道對方在想什么，也不知道對方的下一步行動。如果各地方政府能夠在一個平臺上多進行溝通交流，共享信息，必然能做出更理性的行動選擇。

2.建立跨行政區的專項管理機構。該機構需要各地方政府及中央政府聯合組建，其基本職能可以包括：提出區域經濟發展與區域經濟協調的建議并報請中央與立法機構審批；與地方政府合作協調不同地區利益主體間關系并約束地方政府行為；統一管理專門的區域基金(需要設立)或約束有關部門的區域資源的使用方向；組織研究重大區域問題：審查和監督區域政府間自主達成的區域合作規則的執行情況等等。這是地方政府打破“囚徒困境”的組織保證。

3.建立區域內各地方政府共同遵守的規則。內容可包括：區域生產力布局原則和區域產業發展準則；開放共同市場，促進人才交流規則;建立協調的基礎設施網絡，統一開發利用自然資源，統一整治和保護環境；建立協調與管理制度，在戶籍制度、住房制度、就業制度、醫療制度、教育制度、社會保障制度等改革方面加強行政協調，聯手構建統一的制度架構和實施細則，以此協調各地區的政策行為；在招商引資、土地批租、外貿出口、人才流動、技術開發、信息共享等方面，營造無特別差異的政策環境。待時機成熟再將這個公約上升為區域發展與管理法，實現區域制度架構的融合。這是地方政府打破“囚徒困境”，在區域中合理分工，共同發展的制度保證。

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