巨災險有多遠？

建立巨災保險制度，需要做兩方面的基礎工作，一是立法和制度的保障，二是對巨災風險基礎數據的評價

汶川大地震后，社會各界對建立巨災保險制度的必要性形成了前所未有的共識，幾乎所有與減災防災、震后重建相關的部委都在研究巨災保險制度。然而，如何在中國這樣一個幅員遼闊、自然災害頻發的國家建立相關制度，至今未形成可供進一步討論的方案。

“各相關部委都在總結國際模式和提出政策建議，但更多的是初級水平的重復建設，缺乏可操作的方案。”一位參與巨災險設計的專家說。他透露，甚至應由哪個部委來牽頭推進這項復雜制度的制定和落實，至今都未有定論。

所謂巨災保險，是對嚴重自然災害可能造成的財產損失進行保險的一種機制。由于巨災造成的損失巨大，有可能超出商業保險和再保險機構的承受限度，因此可能需要政府在政策、財政上予以支持。成功的巨災保險制度應在財務上可以持續，盡量幫助政府分擔巨災風險，為政府鎖定災后重建的成本。

杯水車薪

“巨災保險是一項系統工程，涉及社會管理的方方面面。中央政府的意志和推動尤為重要，確立牽頭機構、通過立法確立相關制度，才可能將建立巨災保險體系的相關工作有計劃、有質量地引向成功。”世界銀行東亞太平洋首席金融專家王君在9月舉行的“巨災風險管理與保險”國際研討會上說。

當此次研討會于9月25日在四川成都舉行時，汶川大地震已經過去了四個多月。四川省省長蔣巨峰其時透露，汶川大地震共造成8451億元的直接經濟損失，但從保險業獲賠的金額預期只有18.06億元。而中國保監會公布的最新數據仍然停留在8月20日，截至那時，保險業已賠付的保險金為6.1億元，從9月4日開始，保監會通告各保險公司，停止地震災害保險理賠數據的報送工作。

今年以來，中國發生了雨雪冰凍和汶川大地震等罕見災害，據保監會主席助理、新聞發言人袁力透露，預計保險行業為此做出的賠付約為100億元。

對中國保險業而言，這已是創紀錄的賠付；但相對于這些災害造成的經濟損失而言，無異于杯水車薪。汶川大地震的直接經濟損失已經超過了2007年保險行業7035億元的全部保費收入，占到了2007年中國財政收入總額的近六分之一。

“由于缺乏完善的巨災風險管理長效機制，中國政府應對自然災害的壓力越來越大，目前由政府主導的巨災風險管理模式，已越來越不能適應經濟社會發展和人民群眾風險保障的需要。”中國保監會副主席周延禮在上述研討會發言時坦承。

王君也認為，指望通過當年財政預算對突發巨災造成的全部損失進行補償，既不現實，也不應該。因為如果動用長期發展需要的資金用于災害重建，必然會對長遠的經濟發展造成不利影響。

“完全依賴財政，還會造成比較嚴重的道德風險。例如，如何判斷地方政府對災害損失的計量是合理的？”國務院發展研究中心一位研究人員說。

在這種情況下，中國各相關政府部門在建立巨災保險制度問題上達成了空前的共識。

各國巨災保險制度的建立，均發生在令人刻骨銘心的災難之后。日本1964年發生新瀉大地震，1966年出臺《地震保險法》，并建立日本地震再保險株式會社；美國加州1994年發生大地震，1995年出臺《住宅地震基本險保單范本》，1996年成立加州地震局；土耳其1999年發生大地震，2000年建立土耳其巨災保險共同體。

誰來牽頭

面對汶川地震造成的巨大損失，及其與保險、財政、社會捐助能提供的資金之間的巨大缺口，巨災保險被認為是未來防范此類風險的一個制度性的解決方案。但究竟在中國應該如何建立相應制度，則說法不一。

全國人大財經委員會主要從法律層面推動巨災保險制度的建立。今年，針對《保險法》修訂草案，全國人大財經委員會向全國人大常委會再度提交的一份意見認為，修訂案應增加巨災保險有關內容，以便據此制定實施辦法，推動巨災保險的發展。正在修訂的《防震減災法》也稱，要體現汶川大地震中反映出的問題。

與減災防災相關的各個政府部門，均從不同角度發起對巨災保險制度的研究。然而，“從表面上看，中國確實有一套巨災風險的管理體系，但尚未形成一個綜合、有效、互相呼應、互相補充、互相協調的巨災風險管理的框架?！蓖蹙f，“在這樣的條件下，要單獨推進巨災保險，會面臨很多的問題，巨災保險制度建立起來后，也會處于非常大的壓力下?！?/p>

“巨災保險制度涉及的部門比較多，工作量很大，跨部委的協調機制還沒有建立起來，需要一個綜合部門出面牽頭協調，這個事情會推進得更快一些?！币晃徽賳T說。

但關于誰來牽頭的問題，至今未有明確的說法。

財政部本應有動力和義務來牽頭此項改革。但囿于“國家出納”的角色，由財政部牽頭被認為意味著明確財政出資，這恰恰是財政部門所“忌諱”的地方。因此，財政部雖然也對巨災展開了專項研究，卻并無牽頭建立該項制度之意。

國家發改委目前主導震后重建和融資，巨災保險作為事后融資安排，也進入了發改委的視野。但發改委并無專門部門和職責來牽頭巨災保險制度的研究和落實。據《財經》記者獲知，發改委最終決定，年底前向國務院寫出報告，以政策建議和模式選擇的方式提出意見，而不承擔牽頭單位之責。

國家減災委員會2005年由原國際減災委員會更名而來，本身規格相當高，由一位副總理牽頭，委員來自幾十個部委。國家減災委作為接受各界捐助和援助的一個平臺，發揮了相當大的作用，卻一直不是一個實體機構，具體工作實際由民政部承擔；要由其承擔起巨災保險制度研究和落實的諸多具體職責，亦有許多困難。

保監會被認為是和巨災保險關聯性最強的機構。但巨災保險制度本身帶有一定政策性色彩，未來有可能被設計成強制性險種，由于此前推出的強制性險種“交強險”（機動車交通事故責任強制保險）曾飽受爭議，對于類似產品，監管部門亦不無顧慮。

日本、美國、土耳其的經驗顯示，為巨災保險所創立的相關法律應該具有可操作性。中國保監會副主席周延禮、四川省省長蔣巨峰都在研討會上呼吁，應該“以法律法規的形式明確政府部門、保險行業、企業和個人在巨災風險管理體系中的地位和職責”。

據《財經》記者了解，汶川大地震后，國家地震局向國務院遞交了一份報告并獲得批示，批示中提到，由保監會作為巨災保險制度研究的牽頭機構。

一位了解巨災保險制度籌備情況的專家介紹，從近幾個月的進展來看，保監會已經在較為系統地進行知識和人員的準備，并且在與國際組織和一些國家的巨災保險基金進行合作，從而有望在中國巨災保險制度研究與設計過程中，較為有效地發揮牽頭與協調的功能。

很多有識之士認為，盡早確定巨災保險制度研究與設計的牽頭單位，并且明確未來一至兩年的時間表，當能有效防止“九龍治水”的混亂局面。

繞不開的數據

建立巨災保險制度，有很多基礎工作亟待完成。“第一是立法和制度的保障；第二是對巨災風險基礎數據的評價?！笔澜玢y行專家說。

中國幅員遼闊，氣候復雜多樣且災害頻發。很多專家表示，地震發生頻率低但造成的經濟損失大，而且中國很多城市分布在地震帶上，綜合這些因素，中國的巨災保險可以從地震巨災險開始。

民房又成為巨災保險制度的首要考慮。最近十幾年來，中國基本完成了房改；房屋私有化后，如何應對自然災害造成的房屋坍塌和損害，卻并無保障機制。這是汶川大地震后最突出的問題。

據不完全統計，汶川大地震嚴重損壞房屋593.25萬間、倒塌房屋546.19萬間，超過500萬人無家可歸。

無論是對于中國的商業保險機構，還是巨災保險機制來說，如何承保建筑物的地震風險，在理論和實踐上都有待探索。

中國歷史上也曾對巨災險有過研究，但均未真正建立起相關制度。

1996年，中國人民銀行保險司牽頭啟動了對地震巨災保險的研究。參照日本的地震巨災保險安排，課題組嘗試設計了中國民房的地震巨災保險制度，并建議把地震保險附加在家庭財產險上。同時成立一個基金，由財政支付啟動費用，對這一險種進行必要的補貼；但如何補貼，以何為依據，則并無說法。最終，這一建議未付諸實施。

縱觀各國的地震巨災保險可以發現，這些制度設計上各不相同。保什么？怎么保？如何賠付？誰為巨災保險兜底？在這些具體的保險安排上，有多種多樣的組合方式，但每個選擇都需要有數據支持。

王君表示，一個有效并可持續的巨災保險體系，至少應該遵循以下幾個原則：廣泛覆蓋并且負擔得起，保費擬定與償付安排都在精算的基礎之上，能夠對減災防災產生正向激勵，財務上可以持續，不對政府財政構成不必要的風險。湖北保監局副局長姚慶海，就提出“廣覆蓋，小保額，量力而行，循序漸進，非營利”等政策性家庭財產地震保險的原則。

“全國統一保費還是差異化定價，家庭自愿購買還是政府強制，財政到底要在什么層面什么情況下給予支持，這些決策都需要建立在堅實的數據之上，含糊不得。”一位國際再保險公司的人士對《財經》記者說。

“巨災保險制度離不開政府的支持，但這并不意味著政府一定要出任最后出資人?！鄙鲜鋈耸空f，“在德國，一些巨災保險完全是商業運作，政府只是提供稅收優惠，幫助巨災保險完成資金積累，但日本政府就對巨災保險提供后備保證金和政府再保險的政策支持?！?/p>

中國自古以來不乏對地震的記錄，而且國家地震局多年來也積累了系統觀測數據，但要將這些數據轉化為商業決策的依據，還缺乏一個關鍵環節，即對建筑物價值和抗震能力等數據進行采集和分析。

國際領先的保險機構是以經緯度坐標定位保險標的物，但在中國，往往在災情發生之后，保險公司調出來的還是一個省的整體數據。

姚慶海曾在5月的一次巨災保險論壇上透露，中國保險標準委員會正在制定中國巨災保險的數據采集標準，第一套采集標準主要覆蓋地震、洪水和臺風，將包括巨災損失和巨災保單條款等相關數據。

根據國際經驗，從巨災發生到巨災保險制度的建立只需兩年時間。這期間，遺忘、倉促均可能導致建立巨災保險制度的失敗。事實上，當上述研討會在成都舉行時，汶川大地震已不再是輿論關注的中心。

“人性是善忘的，因此要把記憶灌注于制度之中?！币晃粎⑴c巨災保險制度建立工作的人士對《財經》記者說。■