重建防震減災基石

鏡鑒汶川大地震，修訂后的《防震減災法》提高了建筑抗震設防等級，但并未給頗具爭議的地震預報或預測信息公開問題畫上休止符

也許準確地預報地震在科學上將成為可能，但這最起碼也是數十年之后的事情。當前更為緊迫的任務，無疑是如何完善包括建筑在內的整個工程設防體系。

推遲了四個月后，在10月23日開幕的十一屆全國人大常委會第五次會議上，《中華人民共和國防震減災法（修訂草案）》（下稱修訂草案）終于被首次提請審議。

這部法案原計劃于今年6月底“上會”，被推遲的原因顯而易見——突如其來的“512”汶川大地震。

在這場8.0級的特大地震之后，以其中的經驗和教訓為鏡鑒，修訂草案的篇幅也得以大幅擴容，由之前的7章48條擴展為10章99條，制度設計同時更加細化、更具可操作性。

不過，據《財經》記者了解，修訂草案在地震信息發布等問題上仍然爭議頗大。另外，有關建設工程抗震設防方面的條款，在未來能否做到切實貫徹而不被“軟化”，亦是各界關注的焦點。

鏡鑒汶川大地震

現行的《防震減災法》于1994年啟動立法，并在1997年年底出臺。這部法律的面世，確立了“預防為主、防御與救助相結合”的原則，并規定了地震監測預報、地震災害預防和地震應急等三大工作體系。

不過，這也是一部“先天不足”的法律。《防震減災法》立法起草小組成員、中國社會科學院法學研究所研究員莫紀宏在接受《財經》記者采訪時坦言，該法制定和出臺過程，正趕上中國境內地震活動相對平穩的時期。因此，許多制度的設計顯得比較粗糙，也很難全面地反映防震減災工作的要求。

中國地震局局長陳建民也在修訂草案說明中表示，隨著經濟社會發展，相同單位國土面積上的經濟總量越來越大、人口密度越來越高，現行規定已經不能適應形勢需要。

2006年，中國地震局就開始啟動了修法工作。《財經》記者獲悉，在汶川大地震前修訂草案已數易其稿；但由于防震減災涉及地震、建設、民政等多個部門，修訂過程中部門利益紛爭較大，草案進展并不理想。

汶川大地震極大地改變了這一進程。尤其是地震中暴露出的諸多問題，比如城市應對地震災害的綜合防御能力不高、農村村民住宅和鄉村公共設施基本處于不設防狀態等，使得系統性修法的迫切性更加凸顯。

因此，汶川大地震突發后，全國人大常委會決定推遲審議，并專門組織人員赴四川震區調研。

之后出爐的修訂草案，篇幅大為擴充，在防震減災規劃、地震監測預報、地震災害預防、地震應急救援、震后恢復重建等方面做了修改完善，并新增加了地震災害恢復過渡性安置和監督管理等方面的內容。

例如，修訂草案把防震減災規劃單獨設立一章予以強調；在地震監測預報方面，則強調要加強地震監測臺網建設，并增加地震烈度速報系統建設和震后地震監測、余震判定等規定。此外，修訂草案還規定，在全國地震監測臺網之外，水庫、油田、核電站等重大建設工程的建設單位，還應該按規定建設專用地震監測臺網或者強震動監測設施。

在應急救援方面，考慮到汶川大地震中專業救援力量的突出作用，草案規定要按照“一隊多用、專職與兼職結合”的原則建立地震災害救援隊伍。

曾參與立法討論的中國地震臺網中心首席預報員孫士鋐告訴《財經》記者，草案一方面是將《破壞性地震應急條例》《地震監測設施和地震觀測環境保護條例》《地震預報管理條例》和《地震安全性評價管理條例》等四部行政法規的許多制度提升，納入規格更高的《防震減災法》；另一方面則是汲取了汶川大地震中救災和災后過渡安排、災后重建中的許多經驗，特別是吸納了今年6月8日國務院出臺的《汶川地震災后恢復重建條例》中的不少制度。

在孫士鋐看來，這種做法有利有弊：草案內容因此更加細化，可操作性更強；不過，也導致一些地方不夠嚴謹，“大法”（《防震減災法》）和相關下位法（包括前述配套法規）之間的關系還有待理順。

修訂草案的另一個爭議之處，涉及防震減災中各政府部門的職能安排。舊法中的規定是，“地震行政主管部門、經濟綜合主管部門、建設行政主管部門、民政部門以及其他有關部門”按照職責分工，各負其責，密切配合。

修法過程中，中國地震局和地方地震系統希望改變這種多部門“平行并列”的結構，突出地震工作主管部門的“牽頭”作用，實際上也是明確其主管單位的地位，改變其一貫的弱勢地位。

據《財經》記者了解，這一思路曾在中國地震局起草的修訂草案中有所體現，但在后來的討論中遭到其他部門的反對。而在新的修訂草案中，記者注意到，相關規定仍是“國務院地震工作主管部門和國務院建設主管部門、民政部門以及其他有關部門”分工負責，格局并未有實質改變。

信息收放之間

修法中更大的爭議，則是地震預報信息的發布權限問題。

作為世界上惟一一個對地震進行官方預報的國家，中國現行《防震減災法》規定，地震預報的發布權在政府，國家對地震預報實行統一發布制度；地震短期預報和臨震預報，由省、自治區、直轄市人民政府按照國務院規定的程序發布。任何單位或者從事地震工作的專業人員關于短期地震預測或者臨震預測的意見，應當報國務院地震行政主管部門或者縣級以上地方人民政府負責管理地震工作的部門或者機構按照前款規定處理，不得擅自向社會擴散。

實際上，“把地震預報納入法制軌道”的理念，在1976年唐山大地震之后就已確立。從1977年的《國家地震局關于發布地震預報的暫行規定》（已失效）、1988年的《發布地震預報的規定》（已失效）到1998年的《地震預報管理條例》（現行有效），都對地震預報做了一系列約束，后者對于地震預報意見的形成、評審和發布規定了嚴格制度。

當時建立這種約束的大背景，是因為限于預報本身的技術局限性，各地頻頻出現誤報情況，引發了不等程度的社會振蕩。但把這種信息發布權收緊，其可能的負面影響也不可輕忽：地震前的各種信息變化，有可能最終埋沒在官僚體系的層層上報和研究會議中。

莫紀宏就認為，現行的地震預報體制剛性太強，不利于充分發揮民間的科研力量。由于地震預報在科學上并不過關，過分剛性的預報制度，反而增加了社會公正對地震預報不切實際的期待。

汶川大地震發生后，由于政府在震前沒有任何預報，公眾對此意見頗大，地震主管部門面臨巨大壓力。不僅如此，嚴格的信息管制，也使來自學界的有關龍門山斷裂帶的震情判斷等趨勢性、預測性意見或難以被公眾獲知，或未獲得足夠重視，民眾對于大地震毫無心理準備，震后社會心理恐慌嚴重。

但是，此次提請審議的修訂草案在這些方面不僅沒有松動，反而繼續強化地震預測意見和地震預報的統一發布制度。草案特別強調，“任何單位和個人不得向社會散布地震預測意見和地震預報意見及其評審結果”；“地震震情、災情和抗震救災等信息應當按照國務院的有關規定實行歸口管理、統一發布”。

不僅如此，草案還在法律責任方面課以嚴則：“違反本法規定，向社會散布地震預測意見和地震預報意見及其評審結果……構成違反治安管理行為的，由公安機關依法給予處罰；構成犯罪的，依法追究刑事責任。”

中國地震臺網中心首席預報員孫士鋐在接受《財經》記者采訪時解釋，前述不少規定實際上在《地震預報管理條例》中已存在，這次不過是將其提升到法律中。至于發表地震方面的學術論文，并不需要經批準，以及就長期、中期地震活動趨勢研究成果進行國際學術交流不受限制。

但由于修訂草案對“預報”、“預測性意見”等概念并無清晰解釋，人們疑慮難消。比如，汶川大地震后，一些專家公開預測成都地區若干年內不會發生大地震，類似言論是否也屬于受管制范圍？

莫紀宏表示，應當借鑒國外經驗，將地震預報僅僅作為科學研究來看待，允許民間研究作為科學研究意見與社會公眾交流，政府的控制應該僅僅針對具有正式法律效力、產生啟動破壞性地震臨震應急程序法律效果的地震預報。這樣可以分散政府在地震預報方面的責任，也能避免一般公眾對地震預報準確性不切實際的期待，增強民間的防震自救意識和能力。

日本防災科學技術研究所的吳長江博士在接受《財經》記者采訪時也表示，既然目前地震進行準確預報并不現實，政府就不應該把這個非常不成熟且有爭議的學術難題當做日常工作；這種自欺欺人的做法，恰恰降低了地震局作為一個政府機構的權威性。更恰當的方式，應該是作為一個科學難題，把地震預報交給大學和研究機構等進行嚴肅的研究。

工程設防考驗

在遙遠的未來，也許準確地預報地震在科學上將成為可能，但國際地震工程協會（IAEE）主席片山恒雄（Tsuneo Katayama）在接受《財經》記者采訪時表示，這最起碼也是數十年之后的事情。更為緊迫的任務，無疑是如何完善包括建筑在內的整個工程設防體系。

汶川大地震中絕大多數人員傷亡，都緣于建筑物坍塌。曾有數以千計的建筑專家赴災區考察，相當多數的調研意見認為，震區建筑多存在嚴重質量問題，包括樓梯間的抗震設計不合格、梁柱之間的連接難以應對強震等。盡管此次地震震級過大、烈度過強，但如果相關抗震設計規范得以落實，很多傷亡都是可以避免的。

此次《防震減災法》修訂過程中，地震災害的工程性預防也是一大關注焦點。中國住房和城鄉建設部副部長黃衛對《財經》記者表示，對于該部門而言，提高建筑物的設防標準，顯然是此次修訂的重中之重。

今年6月8日國務院出臺的《汶川地震災后恢復重建條例》，對此已經作出了一些有針對性的規定。住房和城鄉建設部也正在研究調整《建筑抗震設計規范》及《建筑抗震鑒定標準》，加強對學校等建筑抗震設防標準的要求。

此次提交審議的《防震減災法》修訂草案，對建設工程抗震設防制度進行了修改完善。比如，特別增加規定，“對學校、醫院、商場、交通樞紐、公共文化設施等人員密集的建設工程，應當按照高于當地房屋建筑的抗震設防要求進行設計，采取有效措施，增強抗震設防能力”；在需要進行抗震性能鑒定并采取加固措施的特殊建筑物、構筑物類別中，也增加了前述幾類公共設施建筑。

修訂草案還明確規定了建設單位、設計單位、施工單位、工程監理單位和建設工程地震安全性評價單位各自對抗震設防的責任。在法律責任方面，草案規定，建設單位違反規定不進行地震安全性評價或者不按評價結果報告確定的要求進行抗震設防的，將承擔相應行政責任、民事責任乃至刑事責任。

不過，這些新增規定要避免在實際中“變形”，尚有待理順相關深層次制約關系。有不少業內專家在接受《財經》記者采訪時坦言，此次汶川大地震出現的諸多建筑問題，與其說是設防標準不夠高，倒不如說是標準未得到有效執行，“這才是最致命的”。

畢竟，現行《防震減災法》以及一系列相關法規，已經對建筑抗震設防有了一整套制度。但這些嚴格的抗震標準在實踐中卻往往被一一“軟化”，監理、建筑質量監督等環節也都難以發揮應有的作用。

修訂草案更大的一個亡羊補牢之處，則是將沒有被現行制度納入規范之內的農村建筑納入抗震設防管理。

汶川大地震中，市區建筑物受損相對較輕，鄉鎮和農村受損慘重，暴露了農村地區抗震體系的脆弱。而之后的8月30日發生的攀枝花-會理地震，更是集中凸顯了農村“幾乎完全不設防”的狀況（參見《財經》2008第19期“‘小震大災’不可繼續”）。

對此，修訂草案增加規定，縣級政府應當加強對農村村民住宅和鄉村公共設施抗震設防的管理，組織開展農村實用抗震技術的研發和推廣，培訓相關技術人員，建設示范工程，逐步提高農村抗震設防水平。草案同時提出，國家對農村村民住宅和鄉村公共設施的抗震設防給予必要支持。

然而，相關專家指出，鑒于這只是一個“倡導性”的規范，還缺乏強制性規定要求，其進步程度到底如何，或許仍將取決于未來相關部門還會出臺什么樣的具體落實措施。

中國在農村地區的抗震設防方面，也不乏成功的例子。早在2004年1月，中國地震局地球物理所研究員胡聿賢等18位“兩院”院士就曾經聯合提出“實施農村民居地震安全工程的建議”，得到國家重視。2004年后，“地震安全農居工程”在部分省區開展，其中在新疆維吾爾自治區成效顯著，當地農村民居地震安全工程成功經受了2005年烏什縣6.2級地震、2008年于田縣7.3級地震的考驗。

或許，想僅僅通過一部法律的修訂來完成中國整個防震減災體系的重建，也是不現實的。更重要的是以此為起點做堅持不懈的努力。正如國際地震工程協會主席片山恒雄所講，無論是決策者還是研究人員，都應該對地震這種潛在的災難保持必要的警惕和敬畏之心。■