政治現(xiàn)代化會(huì)抑制腐敗嗎？

某些國(guó)家的案例顯示了分權(quán)、民主和腐敗在短期內(nèi)的相互作用。有的學(xué)者認(rèn)為，印度尼西亞向民主制度轉(zhuǎn)軌會(huì)在長(zhǎng)期內(nèi)帶來(lái)積極作用，但腐敗現(xiàn)象在轉(zhuǎn)軌期間卻可能惡化。特別是，轉(zhuǎn)軌雖然意味著更透明的政府治理和更獨(dú)立的法律體系，然而在中短期內(nèi)，隨著印度尼西亞從中央集權(quán)政體轉(zhuǎn)向更民主、更分權(quán)的體制，卻可能導(dǎo)致投資環(huán)境的惡化和腐敗的猖獗。因?yàn)閲?guó)家擺脫了牢固的中央集權(quán)，卻沒(méi)有及時(shí)發(fā)展出獨(dú)立的法律體系和透明的政府機(jī)構(gòu)。用施萊弗他們的模型來(lái)說(shuō)，印度尼西亞的情況可以描述為，從單一的壟斷腐敗體制轉(zhuǎn)向了更扭曲的體制，出現(xiàn)了許多相互獨(dú)立的壟斷者在索取賄賂。

在許多有過(guò)專制歷史的國(guó)家，分權(quán)是政治理想推動(dòng)的，其目的經(jīng)常是為更好地處理相互交織的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)壓力，把地方政府從中央控制中解放出來(lái)。分權(quán)制被視為一條捷徑，以建立決策者、公民和服務(wù)提供者之間的問(wèn)責(zé)關(guān)系，改進(jìn)公共服務(wù)的水平。

在印度尼西亞和菲律賓，分權(quán)的實(shí)施是在專制統(tǒng)治崩潰后迅速啟動(dòng)的（1998年蘇哈托倒臺(tái)和1986年馬科斯下臺(tái)），當(dāng)時(shí)出現(xiàn)了法治、地方利益代表的呼聲。在東亞，這兩個(gè)國(guó)家的分權(quán)措施最為全面。

印度尼西亞在20世紀(jì)90年代后期啟動(dòng)了分權(quán)過(guò)程，其高潮是2001年推行的急劇變革。當(dāng)時(shí)，很大一部分公共資源的控制權(quán)和對(duì)大約200萬(wàn)公務(wù)員的直接領(lǐng)導(dǎo)權(quán)被轉(zhuǎn)移給地方。但最近有關(guān)印度尼西亞的實(shí)證分析顯示，在其后的幾年時(shí)間里，腐敗現(xiàn)象反而有所加劇。

在世界銀行的生產(chǎn)力和投資環(huán)境調(diào)查中，企業(yè)被問(wèn)到有關(guān)分權(quán)改革對(duì)政府治理和投資環(huán)境的影響。企業(yè)反映分權(quán)對(duì)如下四個(gè)領(lǐng)域有消極影響：勞動(dòng)市場(chǎng)監(jiān)管、生產(chǎn)許可、政策不確定性和腐敗。

最突出的是，超過(guò)40％的被調(diào)查企業(yè)認(rèn)為，分權(quán)使腐敗情況更加惡化，只有11％的人認(rèn)為對(duì)腐敗有抑制。調(diào)查數(shù)據(jù)還表明，腐敗是在印度尼西亞經(jīng)商的主要障礙之一，地方上的腐敗的阻礙作用比中央層面的腐敗更嚴(yán)重。根據(jù)調(diào)查，按照占年銷售額的平均份額計(jì)算，企業(yè)給地方官員支付的賄賂比給中央官員支付的高64％。另外，這些賄賂似乎沒(méi)有發(fā)揮“潤(rùn)滑劑”的作用，因?yàn)楹椭醒雽用嫦啾龋髽I(yè)要多花15％的時(shí)間來(lái)應(yīng)付地方政府的官僚程序。盡管這些研究是很初步的，但難以證明分權(quán)有助于改善政府的問(wèn)責(zé)機(jī)制，至少印度尼西亞的企業(yè)這樣認(rèn)為。

代理人問(wèn)題和政府俘獲問(wèn)題在地方層面也很嚴(yán)重。許多報(bào)道指出，地方的議員候選人為了選票而收買全國(guó)性政黨組織，并與農(nóng)村的精英組織聯(lián)系密切。選民們的意愿經(jīng)常會(huì)受到直接的資金收買和轉(zhuǎn)移支付的影響。

菲律賓的主要分權(quán)改革是在1992－1993年發(fā)生，對(duì)腐敗的感受度在那之后持續(xù)惡化，但并不確定分權(quán)是否是最主要的推動(dòng)因素。根據(jù)對(duì)家庭和各級(jí)政府官員的調(diào)查，世界銀行和馬里蘭大學(xué)的機(jī)構(gòu)改革與非正規(guī)部門研究中心開展了聯(lián)合研究，結(jié)論是人們認(rèn)為低層政府的腐敗程度較低，但與中央政府相比，地方政府對(duì)于當(dāng)?shù)氐膯?wèn)責(zé)機(jī)制并不更強(qiáng)。但不管怎樣，事情還是有積極的發(fā)展，在菲律賓，或許是由于分權(quán)程度加大的關(guān)系，有關(guān)地方政府業(yè)績(jī)表現(xiàn)的信息變得更可靠了，這促進(jìn)了地方政府的責(zé)任心以及彼此的競(jìng)爭(zhēng)，提高了政府的響應(yīng)力。

類似的，對(duì)于韓國(guó)的案例研究也顯示，20世紀(jì)80年代、90年代中期和1997－1998年危機(jī)期間的投資管理體制有顯著變化。兩位學(xué)者都以1997年早期的韓寶鋼鐵公司的急速崛起和迅急崩潰的腐敗丑聞為例，并指出，1993年上臺(tái)的金泳三政府廢除了產(chǎn)業(yè)計(jì)劃，使那些有勢(shì)力的政治家和官員能把勢(shì)力擴(kuò)充到更多產(chǎn)業(yè)，把它們暴露在腐敗中。還有，危機(jī)爆發(fā)的部分原因是1987年的民主轉(zhuǎn)軌導(dǎo)致了政府權(quán)力的分散，破壞了少數(shù)商界精英的權(quán)力平衡，打亂了他們通過(guò)限制腐敗來(lái)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)的傳統(tǒng)機(jī)制。

用這些腐敗指數(shù)進(jìn)行跨期比較的有效性值得懷疑，腐敗排名的對(duì)比不是絕對(duì)的，某個(gè)國(guó)家或地區(qū)的腐敗程度可以維持不變，但隨著其他國(guó)家或地區(qū)的政府治理的改善，它的排名可能大大下滑。即使用點(diǎn)估計(jì)值來(lái)做比較也需要特別小心，各個(gè)年份用來(lái)編制指數(shù)的調(diào)查互不相同，感受的改變也可能有相當(dāng)?shù)臅r(shí)滯。然而，腐敗控制指數(shù)表明，整個(gè)東亞地區(qū)的腐敗控制水平在下降，印度尼西亞和韓國(guó)都是代表。

麥金泰爾總結(jié)說(shuō)，“比有組織的腐敗更糟糕的事情是無(wú)組織的腐敗”，這其實(shí)和亨廷頓的說(shuō)法非常接近，即從專制體制轉(zhuǎn)向民主政府的政治現(xiàn)代化進(jìn)程中，經(jīng)常伴隨著腐敗的惡化，原因是支持民主的制度發(fā)育不足。亨廷頓指出了組織建設(shè)的迫切性：更優(yōu)先地改進(jìn)支持民主的政治和行政制度，讓政治現(xiàn)代化更容易成功，并限制腐敗的蔓延。■

摘自《東亞復(fù)興：關(guān)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的觀點(diǎn)》，參見“本刊6月薦書”