比直接責任更重要的

評論

應大力推行鐵路行業的政企分開，強化外部監督和調查的作用，加大公眾、新聞輿論問責力度

“428”膠濟線列車特大撞車事故的直接技術性原因和個人責任并不難查清，隱藏在后面的政府職能嚴重缺失則更應該得到重視。深入思考即可看到，鐵路主管部門政企不分的管理體制，及由該體制使然的鐵路安全監督與事故調查處理規定明顯不合理，是致使政府部門失職的重要原因。

政企不分是根本問題

這次特大事故暴露出鐵路管理體制中的根本性問題，是鐵道部政企合一體制造成了鐵路行業長期以來企業與政府角色雙缺的狀況。目前國鐵系統的鐵路局、集團和運營公司，從性質上都是政企不分的鐵道部的附屬物，缺少根本性的自主經營權，而鐵道部集政府部門及企業于一身，長期角色錯位。

鐵道部目前正在承擔或者應該承擔四項任務與職責，即鐵路運營、建設、維護市場秩序以及確保社會責任（包括安全）。從其偏重，可以看出現有體制存在的行政偏差。

在提供運輸產品、建設基礎設施、維護市場秩序和確保社會責任這四項任務中，現有體制下的鐵道部更偏重執行的是企業職能，或那些實際上可以通過建立合理體制移交給企業運作的事務，而對于更加重要的市場規范和社會安全監管這些政府不能推卸的責任，卻有所忽視。

鐵道部至今仍在強化其直接的生產組織職能，并一直特別堅持路網的統一調度指揮。實際上鐵路運營的公司化和商業化在世界上已經非常普遍。鐵路建設雖然具有一定特殊性，但不見得非得由政府包辦，更不必像鐵道部目前這樣承擔項目實際出資人角色且一定要成為合資鐵路的控股股東。政府在鐵路建設中更應該負責制定政策和規劃，負責基礎性投資并引導社會資金進入。

相比之下，世界各國政府鐵路主管機構的主要職能則更多集中在政策、法律、規劃和包括安全監管的社會職責上。例如，美國聯邦運輸部中有關鐵路的事務目前主要涉及負責鐵路公司兼并與運價管制的地面運輸委員會和聯邦鐵路署兩個機構。在經濟管制已經大大放松的情況下，聯邦鐵路署的安全監管職責就變得非常突出，該署目前800多名雇員中有超過700人是安全管理人員，其中有400人分散在各地負責日常監督和事故責任調查。

政企不分體制導致了鐵路系統政企雙缺與職責錯位的局面，也必然對鐵路的運營安全造成威脅。目前我國鐵路建設中大量存在著違反正常基建程序和盲目縮短工期的情況，施工對鐵路行車的干擾和影響也很明顯，而運營單位在鐵路大規模建設中還被賦予了名不符實的出資人與建設單位職責。

這些都使得鐵路運營單位在相互矛盾的使命與指令下變得不知所從。再加上鐵路系統內至今仍在推行缺少科學態度的“大干苦干拼命干”，致使大部分鐵路員工和組織機構都長期處于不堪重負、甚至疲沓麻木的狀態。本應起到糾偏作用的主管部門，卻由于政企不分和承擔職責的偏差，部分地成為這些問題形成的根源。

應建立獨立的事故調查和處理機制

誰都知道鐵路是一個高危行業，鐵路系統內部上上下下也非常強調安全的重要，甚至干部考核中安全指標可以“一票否決”。但另一方面，正是政企不分的體制又使鐵路系統缺少真正有效的安全監管機制。像任何其他組織一樣，眾多內部專業環節和部門也一定會對鐵路運輸中的事故責任盡量相互推諉，而且很容易形成內部上下一致對外，“大事化小，小事化了，能瞞就瞞，能推就推”的局面。

美國鐵路以私營為主，聯邦鐵路署每年要對全美大約100起較大事故和300起一般事故進行獨立立案調查，并提出相應的公訴和行政處罰。為了克服公共交通安全領域由運營者自律性管理無法避免的弊端，就一定要建立有效的外部監督和調查制度。但我國現行的鐵路交通事故調查處理規定與此大相徑庭。

根據目前的鐵路交通事故調查處理規定，只有造成30人以上死亡或者100人以上重傷的特別重大事故，才由國務院或者國務院授權的部門組織事故調查組進行調查，而其他事故則均由鐵道部或事故發生地的鐵路管理機構即鐵路局組織事故調查組進行調查。

如果鐵道部是政企分開的機構，這一規定是合理的，但在鐵道部政企不分和目前國鐵系統上下級關系的體制下，該規定顯然難以保證獨立的第三方對事故進行客觀調查與處理。按照現有的規定，只有像這次造成巨大傷亡的鐵路交通事故，才會由代表第三方的國家安監總局負責調查，而其他絕大多數鐵路事故，都只是由鐵路部門自己組織調查和處理。

今年1月23日，膠濟線上已經發生過一次重大事故，動車組撞死18人撞傷9人，就是按規定由鐵道部負責組織事故調查組進行調查。被鐵道部確定為事故調查組副組長和新聞發言人的，正是這次因“428”撞車事故被鐵道部迅即免去職務并“接受組織審查、聽候處理”的事故發生地濟南鐵路局局長陳功。“123”事故死傷者是鐵路工地上的施工人員，本該作為調查對象的濟南鐵路局，卻成了調查者和擁有處理權力的執法主體，其調查結果和處理方式當然是可想而知的。

現在應該很容易理解，為什么該次事故的原因被那樣簡單歸結為是由一支沒有資質、且違反鐵路運營規定的農民包工隊造成的，而且很快就被定性為鐵路自己沒有責任的“路外交通事故”；也可以理解其背后的一系列重大事故隱患為什么得不到應有的揭示和改進，結果導致重大悲劇再次發生。

沒有獨立的安全事故調查機構和事故處理體制，就難以真正確保鐵路行車安全。要在鐵路上完全杜絕任何事故當然并不現實，關鍵是政府要在鐵路運輸安全領域能夠真正擔負起責任，必須建立有效的安全監督和事故調查、處理以及問責制度，以制度促進安全意識提升并減少各種事故發生的可能性。

從這次特大撞車事故的慘痛教訓中可以看出，政府部門提高管理現代交通體系的行政能力已是當務之急。

首先，應大力推行鐵路行業的政企分開，促使政府部門真正回到為社會提供公共物品的責任上來；其次，應強化政府機構的安全監管職能，增加專業機構和專業人員編制，特別是要突出外部監督和事故調查的作用；第三，如果保持鐵道部政企不分，則必須盡快修訂鐵路交通事故調查處理規定，使國家安監部門盡早介入鐵路事故的調查和處理；第四，信息公開，并加強公眾、新聞輿論進行監督及問責的力度。

作者為北京交通大學教授