緬甸：不只是風暴

緬甸歷史上最嚴重的人道災難，發生在一場政治風暴之后

時隔不到一年，曾在去年夏秋兩季因國內沖突而引發全球關注的東盟國家緬甸，再次成為國際社會關注的焦點。

不同的是，此次緬甸面臨的是一場來自大自然的災害，以及隨后產生的人道災難。

5月2日，隨著強熱帶風暴“納爾吉斯”（Nargis）在緬甸低洼的伊洛瓦底三角洲登陸，風暴已經導致執政的軍政府將全國“七省七邦”行政轄區中的仰光、伊洛瓦底省、勃固省、孟邦和克倫邦列為重災區。

據緬甸官方最新統計，已有2.25萬人在風暴襲擊中喪生，另有4.1萬人失蹤。而來自聯合國的數據表明，緬甸此次受災人口達到2400萬，占該國5300萬人口的近一半。

雪上加霜的是，此次風暴襲擊的是緬甸主要的稻米產區，這不僅導致緬甸出口稻米的原計劃無法實現，同時也對已面臨供應不足的國際糧食市場產生沖擊。今年以來，由于一些重要的稻米出口國暫停出口，國際稻米價格已上漲3倍。而包括小麥、玉米和大豆在內的主要作物，也因為需求攀升而價格高企。

世界糧食供應的緊張形勢，已經迫使聯合國專門成立由秘書長潘基文領導的特別小組，要求發達國家為聯合國糧食計劃署提供緊急資金援助，并在播種期內向農民提供化肥和種子，以此確保下一季糧食收成。

目前，不斷上漲的食品價格，加上飲用水的缺乏，以及政府對如此規模災害的準備不足，都使災區的情況不容樂觀。加上緬甸軍政府在接受國際援助方面猶豫不決，緬甸歷史上最嚴重的人道災難還未平息。

中國國際問題研究所亞太研究室主任沈世順告訴《財經》記者，此次緬甸損失慘痛，其原因不單是自然災害，而是各種因素綜合作用的結果。

“沒有從2004年印度洋海嘯中吸取教訓，沒有預警機制，抗災能力薄弱，使緬甸此次在巨大災難面前應對乏策。”沈世順說。在2004年的印度洋海嘯災害中，數個東南亞國家遭受慘重損失，約有超過22萬人死亡，緬甸也是受災國家之一。

作為上世紀40年代東南亞地區最富裕的國家，緬甸一度是世界上最大的稻米出口國，有著“亞洲糧倉”的美譽。此外，包括石油、天然氣、硬木、寶石在內的豐富自然資源，也成就了緬甸這個富庶之邦。據統計，世界上75％的柚木出自緬甸；5380億立方米的天然氣儲量，也使得在能源價格攀升的今天，緬甸能坐擁一筆巨大的財富。

但從代議制政府到軍政府長期的政策失誤，不僅沒能保持緬甸曾經的繁榮，相反使緬甸成為聯合國名單上最不發達的20個國家之一。

相較40％的國家軍費預算，政府在國民教育和醫療衛生方面的投入均不到國內生產總值（GDP）的1％。在周邊國家經濟增速普遍高企的背景下，緬甸的GDP年增長率只有2.9％，是大湄公河流域經濟增速最低的國家。

生存狀況的不斷下滑，經濟民生的長期不振，再加上尚顯脆弱的民族和解，為要求實現政治改革的民主運動創造了充分的條件。從1988年震驚世界的“八月風暴”，到去年8月15日的大規模抗議活動，其導火索都是重要生活資料的短缺和與之俱來的價格上漲。

國際層面，隨著1988年的“八月風暴”，以美國為首的西方世界開始對緬甸實施制裁。內容包括中斷經濟援助、取消貿易優惠政策。實施武器禁運，以及禁止國際性金融機構向緬甸政府發放除人道援助外的貸款。

在內外壓力之下，緬甸軍政府在1993年召集制憲國民大會，宣布由后者負責起草緬甸自1948年建國后的第三部憲法。

但制憲的過程卻耗時良久，直到2004年5月，已更名為國家和平和發展委員會（SPDC）的軍政府才下令召開第一屆制憲會議。去年夏天，軍政府鎮壓大規模抗議活動后，制憲會議才在去年9月3日完成制定新憲法指導原則，規定四分之一的議席將由軍方委任的代表占據；總統也應是軍人；軍方還要控制國防和內務等要害部門。此外，軍方可以自行編制預算，同時保留宣布國家緊急狀態以及在必要時實施軍管的權力。

根據這一原則成立的國家憲法起草委員會，在今年2月19日宣布完成新憲法起草工作。而早在今年2月9日，緬甸軍政府發表聲明宣布，緬甸將于5月10日就新憲法草案舉行全民公決，并在2010年根據新憲法舉行多黨制大選。

“納爾吉斯”強熱帶風暴正趕在新憲法草案全民公決之前到來。目前，緬甸軍政府宣布部分災區的公決將推遲舉行，但全國其他地區的公決依然如期舉行。軍政府在災難面前依然按照原定計劃進行投票，一方面體現其對國家控制力的自信，另一方面也顯示軍政府不希望既定路線被突發性事件打亂的想法。

實際上，鑒于緬甸軍政府同民主派長期的矛盾，于5月10日舉行的圍繞新憲法草案的全民公決，圍繞災后救援和重建的爭論，政治因素參與其中已然不可避免。

就在5月6日，美國總統布什簽署法案，授予緬甸民主運動的代表人物、全國民主聯盟（NLD）領導人昂山素季國會金質獎章。而就在同一天，布什也宣布美國海軍已準備向緬甸提供緊急人道主義援助，前提是獲得軍政府的同意。法國外長庫什內更是要求聯合國援引2005年通過的責任條款：在一國主權政府無法履行其對本國人民責任時，國際社會有權不經該國授權，直接向該國民眾提供援助。

鑒于此，國際救援努力有可能演變成又一場緬甸軍政府同西方的對抗，演變成軍政府同民主派新一輪的對峙，從而放緩緬甸融入國際社會的進程。不過，考慮到災難這一背景，緬甸政府在國內外兩條戰線上的對立，不太可能演變成新一輪的制裁或者流血事件。畢竟，賑災工作才是未來一段時期緬甸政府和社會，以及國際社會的當務之急。