麻栗坡礦爭

云南麻栗坡個案揭示出以行政力量取代市場化交易的慘痛成本，以及礦權與農民土地權的長期矛盾

5月1日正午，云南省麻栗坡縣猛硐鄉灑西村一片靜謐。41歲的村民陳昌發被葬在自家屋前一座簡陋的土墓里。墓前擺著幾只新鮮水果，旁邊是一塊干裂的稻田。

一里開外的一塊林地上，挖土機的輪印縱橫，沿途堆放著上百包蛇皮袋封裝的鎢精礦。帶路人告訴記者，這里就是引發“420”暴力沖突事件的灑西村出產的鎢礦。

這也是陳昌發喪身之所。半個多月前的4月20日，灑西村百余村民為維護其私自開挖的一口鎢礦，與警方發生大規模沖突。陳昌發當場被武警槍擊致死，另有11名村民及數名公安、武警在打斗中受傷。

這是發生于麻栗坡縣礦產資源整合中的首樁流血事件，卻并非村民與政府、礦產企業間的第一次沖突。

麻栗坡礦產整合自2007年2月啟動。當月，政府決定將全縣167平方公里礦區的一切權益，轉讓給來自福建的礦產巨頭紫金礦業，進行統一規劃、開采及經營，以期達到“治理亂開亂采，實現資源規?；?、集約化經營，兼顧環保與安全”的目標。

然而，被整合的當地17家礦權持有人，多年來以轉包、租賃、合作等形式依附于這17家礦權人的數百家企業，以及礦區內所有與礦共生的農民，卻不甘多年經營并獲益的礦權拱手相讓。

紫金礦業不愿陷入礦權轉讓談判的泥淖，縣政府則急于在2007年末完成礦權重整，向新東家交付礦區，以便換取紫金礦業對全縣諸多經濟和社會責任的踐諾。縣政府于是走上前臺，以行政力強推礦權收購。

事后發生的一切證明，“行政收購”事與愿違，在此次“420”槍擊事件前，當地大規模警民對峙沖突不下六起。如今橫陳在政府、投資人、被收購者和農民之間的，已是一道難以彌合的傷口。

回望2005年，政府盲目引資，導致上百家形形色色的投資主體涌入麻栗坡，自發以錯綜而顯失規范的礦權流轉方式投入礦產開發。高峰期形成全民開礦的“大躍進”圖景，就在不遠的昨天?，F在，從“大放”至“緊收”不足三年，多方俱敗，覆水難收。

困境并非麻栗坡獨有。自2006年末以來，一場浩大的全國礦產資源整合已拉開大幕，紛繁復雜的礦權評估、收購與重組正在各地風起云涌。麻栗坡個案揭示了以行政力取代市場化礦權交易的高昂成本，暴露出礦權與農民土地權的長期矛盾，或可為當下方興未艾的礦業大重組警言。

全民開礦

麻栗坡縣地處滇東南，與越南西北部接壤，當年是對越自衛反擊戰主陣地。這個曾因“老山前線”而聞名的小縣城也是國家級貧困縣，耕地稀缺，然而礦產豐富，是中國罕見的高品位鎢礦富集區。

早年計劃體制下，麻栗坡縣僅有少數幾家國有和集體礦廠開礦。上世紀80年代末起，私營企業和村民“挖小礦”應運而生。當時礦價低廉，國有和集體礦廠大多虧損，但小礦、無證開采的“私礦”卻屢有獲利。

為打擊私礦，縣政府先是規定“一洞一證”，即挖一口礦洞需辦一本采礦證。開挖風最熾時，當地曾出現一平方公里土地開挖近百個礦洞、發放數十個采礦證的情形。2000年前后，為糾過往之偏，政府又提出“一片一證”，即一片礦區只許辦一個采礦證，同時要求在辦理采礦證前先辦探礦證。

探礦權與采礦權，系政府對礦產資源的兩項最重要的行政許可權。中國礦產資源均屬國有，由中央、省、市、縣四級政府分別行使所有權，麻栗坡縣礦產資源則歸縣政府所有。政府通過有償轉讓探礦權、采礦權獲取“資源權益金”，構成礦權一級市場。因探礦、采礦權轉讓價長期低微，自2000年至2005年，麻栗坡全縣167平方公里礦區的礦權，被當地企業及外省投資人瓜分一空。17家企業總計獲得23項礦權，其中探礦權12項，采礦權11項。

2005年堪稱分水嶺。當年鎢礦價輪番飆升，最高時達每噸28萬元。“以前2萬元一噸我們都有錢賺，現在一下子翻了十多倍，等于一開機就有90％以上的利潤。”麻栗坡縣一家礦業公司老板告訴記者。厚利令麻栗坡采礦業空前繁榮?！?005年，基本上是全民皆礦。”一名縣政府干部說，“公務員、大小業主、老百姓、外地老板，紛紛找錢開礦。”

從“大放”到“緊收”

然而，地方政府并未獲得實惠。

麻栗坡政府早年向17家企業發放探礦、采礦權證，收益原本微薄。依據法律，政府還可向礦企征收資源稅和資源補償費，這兩項收入，構成政府在一級市場出售探礦、采礦權之外的重要收入來源。

資源稅，是按產礦量的一定比例征收；資源補償費，則從礦企銷售額中收取。由于麻栗坡政府對當地礦企監管不力，兼之普遍的公務員參股，大部分礦業公司都能想法設法逃稅，一些礦企甚至成立數年而從未上繳過一分錢利稅。政府坐擁富礦而稅費低微。2005年，最新一輪鎢價牛市的開端年，麻栗坡縣政府的財政收入依然停留在區區4700萬元的水平。

另一方面，因早年發放“兩證”較為粗放，麻栗坡縣的礦權所有人并非都是具備開礦資質的企業，“大礦小開”、“一礦多開”的無序生產場景隨處可見，資源濫采、違規排放屢屢發生，“全民皆礦”更是令當地生態環境遭到嚴重破壞。

在縣政府看來，自身從礦業所得微乎其微，卻要為環境治理支付高昂成本，可謂得不償失。為變資源優勢為財稅優勢，2005年10月，麻栗坡縣招商局大舉招商引資，要求當地鎢礦企業引進資金和技術，改造原始落后的生產技術。此舉，在于提高礦業產量，轉由企業承擔環境成本，增加政府稅費收入。

因早前全縣礦權業已在一級市場售罄，此番招商引資，顯然只能在礦權二級市場騰挪。即便如此，上百家投資商仍從全國各地迅速涌向麻栗坡，通過向全縣17家礦權持有人承包、租用及買斷部分礦區的方式，或與既有礦權人以合資、合作的方式，在各礦區大舉挖洞設廠，投資額從數百萬元至上億元不等。這波引資高峰，令麻栗坡原本單一的17家礦權人，借由活躍的礦權流轉而衍生出大量新的礦權主體。

“我們來以前，當地大部分礦產公司雖有礦權，但沒錢也沒技術探礦采礦，公司老板都是開摩托車的；通過向我們收取承包費或租賃費，他們發達了，現在出入都開高檔轎車?！币晃粊碜愿＝ǖ耐顿Y人說。

從2005年10月大舉招商引資至2006年中，蜂擁而至的外來投資商們將麻栗坡礦業開采再度推上高峰。最高峰時，全縣礦區有上萬人參與挖礦及加工?！靶碌V權人”本著強大的利益驅動大干快上，之前無序開采、破壞耕地和林地的情況反而進一步加劇了。

然而，大干快上的景象并未延續太久。不斷上升的礦價令越來越多的礦區農民加入到采礦大軍。由于無錢向擁有礦權的企業承包租賃，村民們開始不斷私挖亂采?！坝行┐迕窀纱鄵尩V，企業挖出礦來，他們直接背著竹簍上來搶。”一名當地礦企老板說。

為阻止村民無證采礦，2005年以來，當地政府多次派員上山沒收、摧毀農民的簡易開礦設備，雙方劇烈沖突屢屢發生，群眾“鬧事”事件增多。

2006年6月，為防局面失控，麻栗坡縣一紙通知勒令所有礦企停產，要求各礦產企業照顧農民利益。年底，各礦產公司正在積極等待復產，國務院下發《對礦產資源開發進行整合的意見》（下稱“108號文”）。全國礦產資源整頓大幕開啟。

紫金礦業入場

在麻栗坡縣政府眼中，“108號文”正是其盼望已久的經濟騰飛機會。

歷經“全民皆礦”、招商引資，麻栗坡引進的各類礦企依然規模偏小、技術偏低，對當地財政貢獻有限。同時，因經濟實力不濟，這類企業也無力解決恢復植被，治理水土流失等問題。一些廠家甚至直接將污水廢渣排入出境河流，引起越南方面的多次交涉。

早在2006年上半年，紫金礦業、江西鎢業、云南銅業等國內大型礦業集團已先后接觸麻栗坡縣政府，有意整合當地礦產資源。至年底，國務院“108號文”的頒發令麻栗坡縣政府下定了決心。

2006年底，麻栗坡政府由縣長帶隊，到上述幾家礦業集團考察。“當時縣政府就比較偏向紫金礦業，覺得他們條件最好。”縣里一位曾參與考察的官員告訴記者。

2007年1月，麻栗坡政府向國內25家大型礦企發出整合該縣礦產資源的邀請書。隨后，云南錫業、紫金礦業、江西鎢業、云南銅業、湖南有色等八家企業提交了整合方案。

此后經過三輪評議，政府最終選定綜合得分第一的紫金礦業作為惟一整合方，當場簽訂了協議書。

“ 我們看中的是麻栗坡鎢礦資源的前景和潛力?！闭劶爱斈甑母倶耍辖鸬V業董事長陳景河在接受《財經》記者采訪時稱，他相信麻栗坡將成為新的鎢業基地。

紫金礦業（香港交易所代碼：2899；上海交易所代碼：601899）是香港、上海兩地上市公司，國內最大的礦產金生產商，也是近年來在國內外大舉并購擴張而迅速崛起的“礦業新貴”。

一家曾參與評議的企業高管告訴記者，坐擁資源優勢，適逢鎢價大漲，麻栗坡縣政府“獅子大開口”，對競標人提出很多附加條件。據悉，紫金礦業的承諾包括：“十一五”及“十二五”期間無論贏利與否，每年須向當地財政上繳數千萬元稅費；出資設立麻栗坡教育扶貧基金；出資對礦區村鎮實施“新農村建設”；贊助建設縣醫療康復中心、縣城中心廣場，以及參與投資辦學、在當地建四星級酒店等。

麻栗坡縣一位官員估計，紫金礦業為收購礦權、建廠投產、環保治理以及支持當地公用事業，至少需要拿出17億元。

2007年2月，在協議簽訂后數日，注冊資金1億元的麻栗坡縣紫金鎢業公司（下稱紫金鎢業）宣告成立，縣政府以礦產資源作價占股51％，紫金礦業出資占股49％。當年11月，紫金礦業大舉增資，合資公司注冊資金增至10億元，紫金礦業持股85％，縣政府及當地一家礦業公司分持10％、5％的股份。

隨后，紫金鎢業在當地陸續開設了六家子公司——金榮、金瑋及金果三家，負責開采全縣鎢礦資源；金匯開采鉛、鋅、錫等鎢礦伴生礦；金元開采硅礦；紫金鎢制品公司則從事鎢產品深加工。按協議規定，六家公司將壟斷麻栗坡縣所有礦產的開發、加工與經營。

“新礦權”估值之爭

紫金礦業的排他性進入，意味著麻栗坡礦業格局的重新洗牌。

此次整合共波及礦區三個鄉鎮11個村委會112個村民小組的近2萬人，涉及原有礦權人17家，外地投資者上百家，以及由當地村民私挖的難以數計的礦洞，涉及礦區面積130平方公里左右。

整合觸及三方既得利益主體，包括17家原始礦權人、上百家借2005年前后招商引資而來的“新礦權人”、依附礦區土地而生的村民。在來之不易的礦價上揚周期中，所有利益方均對紫金礦業的整合抱有惡感——“好比一個人好不容易開上車，剛進高速路口，路就被炸斷了。”一家礦權公司的總經理如是形容。

紫金礦業深知整合之難。在接受麻栗坡政府一系列苛刻的投資要求后，紫金礦業在合作協議中提出，政府須負責對當地礦業秩序進行整頓。

“麻栗坡礦業開采的歷史狀況擺在那里，如果我們直接去跟大大小小的投資人談收購，是談不攏的?！弊辖鸬V業董事長陳景河向《財經》記者表示，“整個礦產秩序非?；靵y，股權太復雜，有的礦井可能已經轉包三五遍，跟誰談？肯定只能歸攏跟有礦權的17家企業談?！?/p>

而麻栗坡縣政府早有此意。在政府看來，礦區村民無證私采，雖在整合之列，政府卻無需付出多少代價?！靶碌V權人”之權益，原本就附著于17家礦權持有人。因此只需將17家礦權人列為收購整合對象。

于是，政府決定對17家礦權人屬下礦業資產作統一評估。而后在政府主持下，由紫金礦業分別與17家企業進行收購談判。

2007年3月起，政府主導下的礦產資源整合進入評估程序。評估分為三階段：首先要求各“新礦權人”自報家產，匯總至17家礦權人處。結果，上百家投資者共報出總額上千億元的資產。據悉，麻栗坡縣一位領導對此嗤之以鼻：“這是不可能的！”他在一次大會上表示，麻栗坡縣哪怕有一家資產超過50億元的企業，則它對縣財稅收入的貢獻將達到6億-10億元，“但實際上我們每年從礦企收稅總共才不過2000多萬元！而我們每年用來整頓礦山秩序的錢超過600萬元。”

評估第二階段，是由政府主導，委托兩家評估公司作資產核查。據多家被評估單位稱，資產核查本身“基本上是走馬觀花，錯評漏評比比皆是”。

為時一月的資產核查結束后，評估程序進入最為關鍵的計算與評審階段。三個月后，評估報告出爐，估值大大低于被收購人預期。

事實上，此次評估不僅針對17家礦權持有人，也對在礦權二級市場流轉形成的“新礦權”進行估值。而按中國現有礦產資源法規，對礦權在二級市場的流轉一向界定模糊。盡管礦權自發流轉早已普遍存在，卻長期缺乏法律保障，以承包、租賃、合作、買斷等諸多形式形成的“新礦權”，向來難以獲得確切估值。

正是在產權界定估值的模糊地帶，麻栗坡縣政府與多方被收購對象的矛盾加劇。為保整合如約完成，縣政府強行規定：對找人說情的，每次對其資產縮水100萬元；對在前三輪談判中不能達成協議的，“將對被整合方企業資產進行縮水”；對私下串聯或不配合者，“縣政府將逐級上報終止其礦權”。

幾乎所有的礦權人、“新礦權人”均認為政府此舉不啻于強買。據一位不愿具名的當地官員稱，麻栗坡縣政府認為，市場化的逐一談判，一來會因成本過高而趕跑投資整合者，二來“太浪費時間”。

灑西流血事件

麻栗坡礦業整合中，對轉包后“新礦權”的評估收購顯系最大難點。而麻栗坡紫金鎢業一位高層在接受《財經》記者采訪時稱，“村寨群眾不理解”，是此次整合的另一大難點。

發生于猛硐鄉灑西村的“420”流血事件，正是礦區村民與政府、礦企三方長期矛盾的一次最惡性的爆發。

灑西為苗族貧困村寨，全村有46戶人家，150人左右。在麻栗坡全民采礦熱潮中，2007年4月，灑西村民也湊了十余萬元資金，在村內挖了一口私礦。

開挖僅兩月，這口私礦就被政府叫停。與此同時，麻栗坡縣礦產評估正在進行中，灑西鎢礦既屬無證開采的私礦，自然不在政府評估收購之列。

至2007年末，灑西村民發現，紫金鎢業旗下的金瑋公司試圖挖一條路通向這口礦，遂群起阻攔，要求金瑋先補償再開礦，遭拒。

其后，縣政府人員屢到村中做工作，但灑西村執意要求補償。最初村里開價5億元，后來降為2000萬元。“但政府一分錢補償也不肯給?！敝槿苏f。

時至今年4月20日，金瑋公司在灑西村附近的第一選場開工。當天下午1時許，村民聞悉后再次趕到現場阻止。

據在場者描述，當時到場村民約百人，部分男子身背長刀，也有人手持棍棒。一小時后，40輛警車滿載數百名武警、民警和保安來到現場。跟隨而來的還有縣、鄉的領導。

猛硐鄉黨委書記先向村民喊話，要求配合，因為“今天無論如何都要開挖”。村民起哄，要求先補償再挖?？h、鄉領導勸說無效后退下，武警開始列隊向前。

“村民們都往前擠，堵在武警的盾牌前不讓他們繼續前進?！币幻趫稣呦颉敦斀洝酚浾呙枋?。推搡中，有村婦倒地，沖突加劇，隨后有公安及武警受傷。武警隨后鳴槍，村民陳昌發身中兩彈當場身亡。另有九個村民中槍傷，兩個村民被打傷，傷者隨后被捆綁送院。當天傍晚，約25名村民被押送縣公安局。

事實上，在灑西事件之前，村民與政府、開礦者之間已有過多次激烈沖突。“2007年以來，縣委政府因礦業整合鬧事出動武警及公安，起碼有五次以上?！甭槔跗驴h一位官員告訴《財經》記者。

礦區村民與政府、礦企三方的矛盾由來已久。麻栗坡縣天保鄉一位村民向記者表示：“礦業公司在我們的地上開礦發財，我們祖祖輩輩守著礦山，卻只能忍受開礦造成的惡劣環境，山體被挖壞，溝渠被挖斷，水田變旱地，林地減少。我們怎么辦？守著富礦餓死嗎？”

現行《礦產資源法》第三條明確規定，“礦產資源屬于國家所有”，“地表或者地下的礦產資源的國家所有權，不因其所依附的土地的所有權或者使用權的不同而改變?！?/p>

然而，當開礦損傷了農民的土地權益，如何對后者進行補償？相關法規至今未作出詳細規定。無論如何，礦區農民基于土地權的自我保護和爭利意識無可回避，生硬執法只能激化矛盾，加大成本。

5月6日，紫金礦業董事長陳景河從福建飛赴云南，擬在一周內遍訪集團在云南投資的眾多礦產項目，重點將是麻栗坡縣的鎢業項目進展。

這家由福建省上杭縣屬礦業公司改制而來的企業，2003年于香港上市，今年4月又回歸A股。借助IPO融資，紫金礦業先后在全國20個省區和海外投資，大舉收購礦權，組建近百家公司，迅速崛起為中國控制金屬礦資源最多的企業。

“過去我們自己探礦、采礦，但在新一輪發展中，需要收購重組一些有潛力的成熟的礦業公司?！标惥昂訉Α敦斀洝酚浾弑硎?，自己探礦、采礦周期至少要五年，而投資者對五年后才產生效益的項目，“不會感興趣”。

資本市場的收購意愿與實力，與地方政府重組礦業資源的意志，在國家推動礦產資源整合的大勢下看似融為一體，然而實施并不容易。

據國土資源部統計，截至2007年末，全國2954個礦區中已有953個完成了整合。雖然國務院“108號文”強調礦業整合須以“政府引導，市場運作”為原則，但不少地方政府實則采取“政府主導，強行運作”的辦法沖刺，并視之為“高效率整合”之舉。

而今，由行政力量強力推動麻栗坡縣礦產整合，至今逡巡不前：17家持有礦權的企業中，僅5家國企正在向紫金礦業辦理部分礦權的變更手續，其余12家仍在談判的膠著之中。

本刊記者于寧、趙劍飛對此文亦有貢獻