“問責”與行政過程透明化

問責制的本質(zhì)在于說明義務。誰是負責人，誰就必須在不幸發(fā)生后說明原因，證實自己的無辜，并的確采取了必要的對策——這才是問責制的個中三昧

2008年4月間，安徽阜陽的手足口病造成20多名兒童死亡的嚴重后果，喚起了人們對當?shù)厮哪昵岸灸谭邸按箢^娃娃”案的記憶，于是要求主管副市長下臺的呼聲隨著疫情傳播而到處響起。緊接著，在山東淄博，發(fā)生了震驚海內(nèi)外的“428”列車相撞事故，此時離全國春運大混亂只相隔三個月，于是要求鐵道部長下臺的呼聲也不絕于耳。

“這次還不下臺嗎？”——在各地再三聽到的這句話，道盡了廣大群眾對權力無制約以及官官相護的憤怒與無奈。

反過來，站在中央和地方各級行政負責人的立場上來看問題，他們也未必沒有各自的憤怒與無奈。畢竟，在結構性流弊面前，再強悍的能吏也經(jīng)常感到無能為力。而且權限關系沒有厘清，責任所在有時難以確定。何況國情復雜、發(fā)展狀況極不平衡，大小災難事故防不勝防，倘若每次都動輒“宰幾只替罪羊”，那過不了多久就可能出現(xiàn)令人啼笑皆非的“官員荒”。再加上還有派系傾軋下出現(xiàn)的所謂“選擇性懲罰”，把問責當做權斗工具，更容易招惹怨尤。所以，堅決不辭職、不撤職，或者讓被問責的干部在風頭過后又復職、轉(zhuǎn)職甚至晉職，就成為官僚集團的基本姿態(tài)。

這里存在著人民與官僚集團之間的尖銳矛盾。實際上，“該下臺”與“就不下臺”的對立圖式，儼然成為目前中國問責制的幾乎全部內(nèi)容。其他一些更重要的因素，特別是應該采取的治本舉措，反倒被掩蓋在抵觸情緒里無法彰顯。因此，不得不指出，“問責”如果僅僅糾纏于是否摘去烏紗帽，最后非但無濟于事，還很可能演變成事與愿違。正是基于這樣的考量，我們需要超越簡單的兩分法思維方式，需要在下臺與不下臺之間或者之外，發(fā)現(xiàn)若干第三變數(shù)，從而尋找到解決矛盾的新契機。

問責制的本質(zhì)在于通過查明過錯的原因、懲處失職的官員，來提高行政績效，并改進制度設計。所以，問責制的主軸是負責人對外部 履行說明義務，接受監(jiān)督和審查，并對評估承擔法律責任。這樣的程序當然會導致引咎辭職、查辦免職以及彈劾撤職等結果，但作為核心價值的還是行政過程透明化。如果一切取決于暗箱操作，不澄清事故（或曰挫敗）的來龍去脈，沒有追究和矯正制度上、技術上的缺陷，那無論摘掉多少人的烏紗帽也未必能撥亂反正，甚至還會使局面因互相攻訐和陷害而進一步惡化，以至于無從收拾。

由此可見，當問責制被還原到下臺與不下臺的簡單化對立圖式時，問責制已經(jīng)有所扭曲或蛻變。但在中國，這樣理解問責制也并非偶然，是以某些主客觀條件為背景的。

先從主觀的傳統(tǒng)意識上說。我認為，中國固有的官僚制度設計的顯著特征不妨概括為“權力集中、責任分散”和“權限曖昧、責任嚴格”這兩個方程式。具體的表現(xiàn)是：法律大量規(guī)定自上而下對官員追究后果責任的要件和罰則，但上下級以及同僚之間的任務分工和權限范圍卻沒有劃分得很清楚。可想而知，這樣的狀態(tài)有利于高層機關通過直接干預和人事制裁等手段督促低階官員，卻也為基層機關推諉、逃避以及轉(zhuǎn)嫁責任提供了充分的動機和余地。即使在嚴格追究責任的場合，也只限于行政系統(tǒng)內(nèi)部“糾舉百僚”的監(jiān)察和紀律，與社會學家馬克斯韋伯所說的政治“責任倫理”完全不同，遑論對外部社會乃至所有公民負責的現(xiàn)代民主觀念。所以問責制很容易被理解為只是對官員追究后果責任，“拿去頂戴花翎”而已。

其次分析現(xiàn)階段的客觀環(huán)境。人事管理原則、干部選拔方式以及任職晉升培訓地點等一整套做法，決定了公務員的非中立性，地方行政首腦和部門高官也還不是經(jīng)過民選程序產(chǎn)生的，在這樣的制度條件下，行政人員的新陳代謝機制難免有些異化。因為群眾不能通過日常化的渠道參與重要的人事決定、只能乘發(fā)生事故或災變的機會發(fā)泄不滿，所以“問責”很容易演變成“下臺、還是不下臺”的簡單化抉擇。也就是說，在制度改革停滯不前的場合，“問責”本來可以發(fā)揮的功能無從實現(xiàn)，人們只有在個別的官員身上出氣，必欲除之而后快。按照經(jīng)濟學家約瑟夫熊彼特的理解，民主政治意味著公民有機會對統(tǒng)治自己的人物表達接受與拒絕。在這個意義上也不妨說，問責制為中國公民提供了一種非常態(tài)的民主政治手段。

盡管如此，還是應該強調(diào)“下臺”本身并非問責制的目的。只有不能履行說明義務的官員才下臺。因此，問責制的本質(zhì)在于說明義務。誰是負責人，誰就必須在不幸發(fā)生后說明原因，證實自己的無辜，并的確采取了必要的對策——這才是問責制的個中三昧。令人遺憾的是，在現(xiàn)階段中國，至少到今年5月1日《政府信息公開條例》開始生效之時為止，問責制中的說明義務往往被忽視。

僅就前面提到的實例而言，既然阜陽疫情涉嫌隱瞞，為什么不能查明防疫流程的各個環(huán)節(jié)以及有關人員的權限和責任？在提出辭職或者撤職之議的時候，引咎的那個“咎”究竟是什么，是否經(jīng)過了公開辯論和嚴格證明？另外，造成膠濟鐵路“428”特大事故的超速，是在什么情況下發(fā)生的？有沒有技術上或者制度上的原因？關于鐵道部應該為濟南路局管理混亂負責的主張是否有規(guī)范依據(jù)？在這些問題沒有人履行說明義務之前，“該下臺”與“就不下臺”的對立就根本無從化解，辭職和撤職也未必會收到亡羊補牢的預期效果。

事實上，在“428”列車相撞的三個月前，鐵路系統(tǒng)已經(jīng)發(fā)生過重大交通事故，鐵道部曾經(jīng)承諾吸取教訓、消除隱患、預防類似事故再次發(fā)生。但是，當時究竟采取了哪些具體措施卻不得而知。為了處理那樁事故，鐵道部設置了專門的對策機構或調(diào)查委員會嗎？是否把情況通報整個鐵道系統(tǒng)并要求各局站加強預防措施？是否成立了預防鐵道事故一般性對策的研討小組？對受害人遺屬的善后處理是怎樣進行的，有沒有就賠償和心理障礙問題提供咨詢服務？如果鐵道部不能就上述問題充分履行說明義務，那么首長就難辭其咎。用一個人的下臺，換取一套制度的出臺，何不就從鐵道部開始？■

作者為日本神戶大學教授、本刊法學顧問

背景

阜陽疫情與膠濟鐵路事故引發(fā)“問責”呼聲

5月4日，安徽阜陽市手足口病防治指揮部通報，“嚴肅查處了一批違反防疫制度、防控不力責任人”——潁泉區(qū)邵營衛(wèi)生院兩名醫(yī)生和一位副院長受到記大過和撤職處分，另有太和縣三塔鎮(zhèn)派到鄉(xiāng)村的包點干部被責令寫“深刻檢查”。這是安徽阜陽手足口病疫情爆發(fā)以來首次有官員被“問責”。

但網(wǎng)絡上對此卻是一片質(zhì)疑之聲——“大頭不處理，凈來些小嘍啰來做替罪羊！”連日來，公眾和媒體對相關官員的“問責”呼聲并沒有隨著疫情逐漸被控制而減弱。

阜陽自3月上旬多例兒童出現(xiàn)病癥，之后多例患病兒童連續(xù)死亡，但直到4月15日，當?shù)卣攀状喂_病情。

4月23日，衛(wèi)生部專家確診疾病為腸道病毒EV71感染。當晚，安徽省衛(wèi)生廳網(wǎng)站上發(fā)布消息，標題稱“我省阜陽市積極防治腸道病毒感染疾病”，而把當時已有600多例病例、18例死亡病例等高度敏感但廣大群眾急需知道的內(nèi)容放在了第二段。

有公眾當即質(zhì)疑這種“把喪事當成喜事辦”的歪風：“明明應該向公眾預警，卻偏要突出工作成績，如此作風和態(tài)度令人深惡痛絕。”

更有人翻出阜陽的舊賬：2003年5月，安徽阜陽劣質(zhì)奶粉害死13名嬰兒，189名嬰兒因嚴重營養(yǎng)不良癥狀而成為“大頭娃娃”，震驚境內(nèi)外。當時，面對媒體的追問，阜陽市主管衛(wèi)生工作的副市長杜長平在表示自己“有責任”、“很自責，很痛心”的同時，又表示：“我不想引咎辭職，我還想繼續(xù)干下去，我想找到了工作的薄弱環(huán)節(jié)和缺點是為了改正，是為了加強衛(wèi)生工作?！?/p>

而在今年4月14日阜陽市政府成立的手足口病防治工作領導小組中，杜長平擔任組長。后改由市長孫云飛擔任組長，杜長平擔任副組長。

“為什么又是阜陽？”“阜陽官員這四年改正了什么？”公眾和媒體的責問之聲由是不斷，輿情洶涌，言辭激烈者甚至直稱相關官員“臉皮比城墻還厚”。

同樣面對這種責問的，還有鐵道部。4月28日凌晨，北京開往青島的T195次特快旅客列車，運行至山東省境內(nèi)膠濟鐵路周村至王村間脫線，由煙臺至徐州的5034次客車與之相撞。截至本刊發(fā)稿，相撞事故已造成72人死亡，416人受傷，初步查明系人為責任事故，火車嚴重超速導致事故。

濟南鐵路局和阜陽市一樣，也是舊賬不少。就在三個月前的1月23日，膠濟鐵路安丘至昌邑段發(fā)生重大交通事故，造成18人死亡、9人受傷。當時正值春運高峰，鐵道部在輿論和社會的高度關注下也曾鄭重許諾，表示將追究責任，吸取教訓，清除隱患，防止類似事故再次發(fā)生。

言猶在耳，特大事故再起。鐵道部4月29日召開“安全緊急電視電話會議”，鐵道部部長劉志軍表示：“鐵道部黨組以及我本人和全路廣大干部職工極為痛心?！?/p>

當天，濟南鐵路局局長陳功、黨委書記柴鐵民迅即被鐵道部免職審查。之后不久，濟南鐵路局對與這次事故有直接關系的路局運輸處、調(diào)度所和淄博車務段的五名領導干部，實行停職檢查。

但是，這些表態(tài)并未獲得民眾和輿論的諒解，很多人認為鐵道部對濟南鐵路局的管理混亂、問題重重負有不可推卸的責任，要求鐵道部承擔責任。

來自“第一調(diào)查網(wǎng)”的網(wǎng)絡民意調(diào)查顯示，約84％的投票網(wǎng)民認為，鐵道部長劉志軍應就膠濟鐵路事故引咎辭職。很多人提及20年前的陳例——1988年1月24日，昆明開往上海的80次特快列車顛覆，時任鐵道部長丁關根為此引咎辭職。

多年來，鐵道部政企不分、問題重重。在年初的冰雪災害中，鐵道系統(tǒng)的表現(xiàn)受到批評，但鐵道部卻給自己“打高分”，并對批評意見強烈反彈，也遭受非議。■