新慈善運動

“512”賑災對現行官辦慈善體系提出挑戰，民間慈善力量正在改變中國的慈善生態

中國慈善體系正經歷前所未有的沖擊和考驗。

沖擊來自“512”汶川大地震。此次地震，迄今已造成近7萬人遇難、近2萬人失蹤，殃及數省近5000萬人口。巨災引致空前浩大的賑災捐贈，至今經官方渠道已匯集逾450億元的捐贈款物和難以計數的志愿者人力投入。慈善洪流涌動，正持續考驗中國慈善體系的公正透明和運行效率。

這一體系由1950年中國紅十字會改組肇始，在上世紀80年代末通過社團、基金會兩項立法獲得更廣闊的民間組織基礎。然而50余年來，這仍是一個由政府及兩大官辦慈善組織——紅十字會和慈善會壟斷的體系。較之世界范圍內以民間力量承擔社會公益的趨勢，上述“三位一體”模式已顯異類。

汶川大地震以來，官辦慈善體系正遭遇全社會最廣泛而直接的審視，信任危機時有發生。面對質疑，其回應并非總是有力。

另一方面，各類民間組織此次也以空前的熱情投入賑災募捐，在官辦慈善體系的罅隙之間煥發驚人的活力。然而，它們普遍缺乏合法性，且在募捐規模和運作規范上備顯微薄和脆弱。

過去40天所發生的一切，足以呈現中國慈善體系的結構性失衡。官辦和民間兩類主體，雖有巨大的熱情和意愿，雖傾力投入，卻均難以充分證明各自運用巨量慈善資源的專業資質和公信力，其實踐之于現行體制的扭曲或逾越也愈形突兀。

巨災當前，中國慈善體系所遭遇的整體性震蕩，或許并不亞于一場地震。其體系重構及變革迫在眉睫，也面臨難得的機遇。

基于以上認識，在汶川大地震引發慈善潮之后，《財經》即派出記者從多角度進行采訪，并形成一組全方位的報道。故此，在本文之外，《財經網》（www.caijing.com.cn）還將于6月23日同步推出“巨災考驗中國式慈善”專題，詳細講述本文報道中所提及的多個民間慈善案例，介紹日本、法國、臺灣三地的賑災慈善經驗，展現政府、學界對中國慈善事業的獨到觀點。敬請關注。

——編者

考驗“主渠道”

“512”震后次日一早，四川省直機關公務員張先生與上百名志愿者，來到四川省紅十字會提供志愿服務。

當時，已有眾多捐贈者直接將物資、資金送至省紅十字會，并不要求記名，省紅十字會也未作嚴格登記。張先生擔心，這會給個別工作人員提供占用、挪用的機會，也不利于向社會公布捐贈款物去向。為此，他當場和妻子——四川省紅十字會常務副會長張波爭吵了起來。

四川省紅十字會發言人于建瑋坦言，省紅十字會在編人員僅17人，組織協調力量有限。在2003年SARS疫情過后，紅十字會系統內部建立了應急預案，但從未實際應用過。震后最初幾天，面對蜂擁而來的捐贈款物，所有工作人員包括志愿者都認為救人是第一位的，其他程序性、規范性要求都不重要，工作難免混亂。

四川省慈善總會秘書長楊秀華也表示，救災初期，因統籌和運力不足等問題，造成某種程度的積壓，一些災區急需的帳篷、食物、飲用水等未能及時發放下去。

四川省紅十字會和慈善總會的捐贈分配流程，主要依靠人海戰術和工作人員的熱情，以手工方式登記發放捐贈物資、采集災區需求信息，完全缺乏現代物流系統的技術支撐。在災后救援最為寶貴的前48小時內，因通信、交通中斷，捐贈物資的供需不對稱情況突出，很多物資無法及時組織運達，或發生錯配，效率十分低下。

隨后，審計部門進駐四川省慈善總會和省紅十字會作跟蹤審計。初步審計結果顯示，救災初期，“兩會”普遍存在著接受手續不全、分配程序不規范的現象，導致很多捐贈信息不健全、事后可追訴性較差，給審計、紀檢、信息披露帶來了困難。

5月19日，地震發生一周后，四川省紅十字會決定邀請西南交通大學物流學院院長張錦和他的研究生團隊，幫助建立一套完整的應急捐贈物流系統。

經過通宵奮戰，5月20日上午8時，這套應急物流系統開始正式運行。經過了短暫磨合后，系統作用逐漸顯現。一周后，每天只需要投入四名技術人員，就可以完成整個捐贈物流的信息采集和管理工作；省紅十字會每天公布捐贈款物接受和發放清單的愿望也得以實現。

即便如此，張錦表示，因各部門、各系統均單線組織調配捐贈款物，缺乏整體信息的共享機制，他們開發的這套系統只能在舊有機制下作適度優化，改良作用有限。

據記者在賑災現場了解，紅十字會和慈善會系統在捐贈物資接收、調運上面臨的困境，在政府賑災渠道也屢屢發生。海內外捐贈物資在匯集省會成都之后，經由省、市、縣、鄉四級政府調運發放，直達受助者末梢。這一流程中，諸如信息登記不全、處置低效、資源錯配等現象在所難免，直接影響了賑災成效。

誰有“慈善權”？

紅十字會和慈善會是中國最大的兩家慈善組織，均按“社會團體”登記注冊。前者完全比照行政機構建立，后者則為民政部部屬社團。兩家都在北京設總會，在地方設省級分會，其下更有數以萬計的市、縣級基層組織。其組織架構與中國的政府體系十分類似，被外界視為“官辦社團”。

它們同時也是政府民政管理部門之外，在中國擁有救災募捐資格的兩大公益組織。這一架構下，眾多非政府組織事實上無法正常涉入救災募捐領域。

非政府組織，意指政府、企業之外的民間非營利組織。中國于1988年制定《基金會管理辦法》，次年又頒布《社會團體登記管理條例》。此后十年間，上述兩項法規再經修訂，并與1998年制定的《民辦非企業單位登記管理暫行條例》一起，共同構成中國非政府組織的法律框架。

經由上述立法，社團、基金會和民辦非企業單位成為法律認可的三類非政府組織。非政府組織因其志愿性而與政府相區別，因其非營利性而與企業相區別。

放眼域外，慈善事業多為民間組織主導，政府鮮有參與。對此，中國社科院研究員資中筠在接受《財經》采訪時解釋稱，慈善的本質是自愿，政府所以不適合做慈善，在于其所調動的資源是基于強制征繳的稅收。

在中國現行公益慈善法律體系中，不乏對于非政府組織的明確授權。1999年頒行的《公益事業捐贈法》規定，公益性社會團體、公益性非營利的事業單位有權接受捐贈，用于公益事業；2004年修訂的《基金會管理條例》，分別授予公募基金會、非公募基金會以公募和私募的權利；此次汶川地震前不久頒布的《救災捐贈管理辦法》，則授予“具有救災宗旨的公募基金會”以救災募捐主體的權利。

受贈權、募捐權和救災募捐權，堪稱層級逐次上升的三種“慈善權”。相對于被動的受贈權，募捐權尤其是公募權，是更大也更為主動的“慈善權”。事實上，作為非政府組織的基金會，盡管在法律上被明確授予募捐權，卻因行政審批極其嚴格，至今數量寡薄；其中公募基金會絕大多數均掛靠政府部門，是典型的“官辦基金會”。而在更高層級的救災募捐權上，“具有救災宗旨的公募基金會”更是鳳毛麟角。在以往多年的實踐中，救災募捐一直是官辦社團——紅十字會和慈善系統的專屬領地。

一方面，現行法律體系對非政府組織的慈善權嚴加約束，另一方面，又授予政府以慈善權的主體地位。首先，《公益事業捐贈法》規定，在自然災害發生時，政府民政部門擁有受贈權；繼而，《救災捐贈管理辦法》授予民政部門在自然災害發生后“組織救災捐贈”的權力。

這意味著，政府民政部門與兩大官辦慈善組織的“慈善權”獲得了法律上的確認，官辦慈善系統就此構成。在批評者看來，這恰是一幅民間慈善權備受掣肘、官方慈善權“一股獨大”的現實圖景。

多年來，這套龐大的官方系統擔當了歷次賑災的主角。但隨著中國社會結構的深刻變化，民間力量的迅猛成長，這套官方系統從未像今天一樣面對如此苛刻的公眾審視和質疑。

45億元的壓力

數字或許最能說明質疑之源。

據中國紅十字會官方網站披露，其在建國后的歷次自然災害救助工作中總計募集了逾20余億元的救災款物；與之相應，從“512”地震發生至6月19日，短短38天內，僅中國紅十字會總會即已接收捐贈款物45.92億元。

30多天的募捐量超過過去50余年的募捐總量，驚人的懸殊考驗著紅十字會的應對能力。此次賑災初期，中國紅十字會常務副會長江亦曼承認自身實力“不是很強”，“能力不太適應”，“現在每天光是銀行接受的款項，一天就是13萬筆，我們的人員再去努力，也趕不上大家捐款的熱情”。前述四川省“兩會”于賑災初期的忙亂和低效，正可為江亦曼所云“能力不太適應”之注。

空前的捐贈，引發空前的審視和質疑。能力和資質而外，官辦慈善體系運作的公正透明此番也備受非議。

汶川大地震發生數日后，有網民質疑稱，有中國紅十字會領導在接受媒體采訪時表示，共向災區送去1000余頂價值1300余萬元的帳篷。如此算來，每頂帳篷均價高達1.3萬余元。此即流傳甚廣的“萬元帳篷質疑”。

江亦曼告訴《財經》記者，上述說法數字有誤，紅十字會總會采購的每頂帳篷均價為1175元。紅十字會總會此后還為此多次發表公開聲明，以釋公眾“萬元帳篷”之疑。

一波未平，一波又起。5月下旬，海南三亞市紅十字會副會長兼秘書長王驪的一段對待募捐志愿者態度惡劣并提出收取5％捐款管理費的視頻，在網上被曝光，一時令輿論大嘩。

5月21日，為海南省紅十字會在三亞進行街頭募捐的志愿者陳銳，在電話里向《財經》記者講述了他與三亞市紅十字會的沖突。

上述視頻所披露的沖突事件，發生于今年3月。當時，在三亞志愿者為窮困大學生募捐的過程中，王驪以志愿者使用了紅十字會的募捐箱及品牌為由，要求收取募捐款中的5％為管理費，導致志愿者與其發生爭吵。此次抗震救災過程中，多個三亞志愿者團體遂繞開三亞市紅十字會，直接與海南省紅十字會聯系并取得授權后進行募捐。“因為海南省紅十字會不收所謂的5％管理費。”陳銳說。

王驪提抽取5％管理費的做法不無依據。所謂“管理費”，在中國紅十字會和慈善會的有關規章中系指行政開支以及慈善項目執行中的額外行政成本。“兩會”均有從募捐款項中提取一定比例管理費的慣例。

此次賑災捐贈數額空前，若各級紅十字會和慈善總會依慣例計提管理費，這將是一筆天文數字。而公眾的質疑正在于此——在類似汶川大地震這樣的巨災發生后，在災區亟需各類救災款物的情況下，“兩會”還應從中抽取額外行政開支費用嗎？

面對輿論壓力，江亦曼與中華慈善總會秘書長劉國林均公開承諾，此次救災款物全部用于救災工作，今后若遇類似災難，對于公眾捐款同樣不提取管理費。

公信力之源

“萬元帳篷質疑”和“管理費風波”，前者被證明為一場誤解，后者則于法有據。之所以掀起軒然大波，在清華大學公共管理學院副教授賈西津看來，在于中國官辦慈善機構長期缺乏公信力。

賈西津告訴《財經》記者，公眾質疑的緣由，在于紅十字會和慈善會長期以來對信息披露不足。慈善性組織的人員薪酬、資金來源、運用細則、管理費、賬務等本應向全社會公開，其財報本應定期披露，而事實上，“目前國內慈善組織信息披露的規定均較粗略，管理體制不嚴，缺乏真正的獨立審計，社會監督機制也不完善。”

根據國際慣例，慈善組織的支出一般分為三類——慈善支出、行政開支和籌款經費。其中，慈善支出即慈善性組織的“主業”所在，其募集款物絕大多數須用于慈善項目支出；行政開支，包括日常辦公支出、工作人員工資福利、固定資產購置、會議費、通信費、宣傳費、差旅費等，這是維持慈善組織日常運轉之必需；籌款經費，則為慈善組織籌集善款、物資時所發生的成本。

以“無國界醫生組織”香港辦事處（Médecins sans frontières－Hong Kong）2006年財報為例，這家全球最大的獨立人道醫療救援組織的香港辦事處，在2006年通過公眾捐款、贊助及其他方式獲得的總收入為1.03億港元。其當年全部支出中，“項目工作總開支”（即慈善支出）占87.08％，含“緊急及醫療救援項目”、“項目支持及發展”、“倡議及教育”和“其他人道救援活動”四項；行政開支占3.16％；籌款經費占9.8％。

再以香港紅十字會2006/2007財政年度的報表為例，作為中國紅十字會的香港特區分會，香港紅十字會當年度“經常性收入”為3.69億元，其88％來自特區政府醫管局撥款和政府補助；另有4.6％來自企業及民間捐款；其余為香港賽馬會慈善基金撥款、公益金撥款、收費及雜項收入等。而當年度行政開支為“經常性收入”的3.58％，其余96.42％支出皆為慈善支出。

無論是無國界醫生香港辦事處還是香港紅十字會，均在各自財報中列明了行政開支、慈善支出的詳細數額和比例。不同的是，前者因主要收入來源于“公眾籌款”（占總收入的97％），所以其總收入的10％被用于“籌款經費”；而后者因主要收入源于政府撥款和補助，所以未在開支中列籌款經費一項。

根據中國紅十字會總會向《財經》提供的2006年度年報，當年中國紅十字會總會財務收入為4.42億元，其中會費收入28萬元，接受國內外捐贈2.95億元，政府撥款1.26億元，動產和不動產及其他收入0.21億元。

2006年，中國紅十字會總會支出為5.588億元。其中接受國內外捐贈部分的支出為3.83億元，政府撥款部分的支出為1.55億元，動產和不動產及其他支出為0.205億元。

在這份簡要的財務收支公告中，記者看到，除了上述“動產和不動產及其他支出”，2006年，中國紅十字會總會的支出如下：用于印度洋海嘯和災后重建項目的支出為1.41億元；中華骨髓庫建設1.23億元；國內救災及災后重建支出1.17億元；紅十字天使計劃與博愛助學計劃支出0.62億元；扶貧開發項目支出0.55億元；各類衛生救助項目支出為0.23億元；行政運行費用（包括人員經費及離退休人員經費）支出0.056億元；國際組織會費、國際合作交流、國際會議支出總計0.13億元。

然而，或是由于現有體制所限，或是由于缺乏國際視野，中國紅十字會總會和中華慈善總會均未按照通行的會計標準，在其官方網站上公開披露年報。

相比香港紅十字會和無國界醫生香港辦事處透明而翔實的報表，公眾對于中國兩大官方慈善組織的收支狀況長期難以知曉。

逾越與扭曲

在官辦慈善廣遭質疑的同時，民間力量正自發地突破慈善壟斷的邊界。知名博客網站牛博網（www.bullog.cn）的募捐行動即是一例。

汶川大地震后的第二天深夜，牛博網在首頁公布了一套詳細募款方案，號召網友通過其公布的多個賬戶向地震災區捐款。這些賬戶的戶名，均為牛博網首席技術官黃斌。憑著網民的信任，短短兩三天，牛博網收到各方捐款逾百萬元，隨即開始為地震災區采購物資、派遣志愿者。

5月17日上午，黃斌用于接受捐款的建設銀行賬戶突然被凍結，“只能進，不能出”。同時被凍結的還有牛博網在成都的一名志愿者杜僑的建行賬號。19日，成都警方以“涉嫌利用地震救災進行詐騙或非法集資”為由，將杜僑帶走調查。

當天下午，牛博網創辦人羅永浩和黃斌緊急趕往成都。在向警方陳述了緣由，并出示詳細捐款憑據、購買物資收據、災民接收物資收條等各種證明文件后，成都警方認定，沒有證據顯示牛博網在進行詐騙，但建議他們將募集善款轉交政府或官方慈善組織。

這一結果在黃斌們的預料之中。“我們在公布募捐方案時就已說明，如果活動被‘叫停’，只有兩個選擇——要么退回給個人，要么轉給官方的慈善機構。”黃斌告訴《財經》記者。

實際上，牛博網非但不具救災募捐的“官身”，甚至連正式登記注冊的社團也不是。而此次震后賑災中，更為引人注目的一次“有行動無身份”的募捐風波，發生于中國四大網絡門戶之一網易。

5月14日凌晨1時，網易通過聯手中國紅十字會總會的方式發動緊急賑災，號召網友在線捐款。但僅僅19個小時后，也即14日晚10時，網易又發表聲明稱停止與紅十字會總會的合作。

網易同時宣布，在停止合作前募集的114萬余元將全部轉交紅十字會總會；此后所募資金，則轉入廖冰兄人文專項基金管理委員會（下稱廖冰兄基金）。

為何驟然停止合作？網易對外解釋稱，希望通過自己的在線捐贈系統接受捐贈，在方便網友捐贈的同時，也可對捐款總數有明確記錄，并可全程監控。而紅十字總會不愿接受此方式。

網易的解釋，一石激起千層浪，很多網民把“停止合作”解讀為網易對紅十字總會賬目不透明的抵制。紅十字會總會由此遭遇巨大輿論壓力。

但事實并非如此簡單。此后，網易在5月15日下午2時零8分關閉在線捐贈系統，表明身為互聯網企業的網易雖具備通達公眾的渠道優勢，卻并無救災募捐的法定權力。紅十字會總會也在15日上午緊急回應稱，其與網絡媒體的合作，僅限于由后者發布紅十字會的受贈賬號，而非自身展開募捐行動。

從宣布終止與紅十字會合作至在線捐贈下線期間，網易通過網絡募資69萬余元，并全部轉交廖冰兄基金。在線捐贈關閉后，網易又公布了廖冰兄基金的受贈賬號，此后直接打進這一賬號的捐款達10余萬元。

廖冰兄基金雖名為“基金”，實則只是一家在廣東省民政廳注冊的社團，并不具備募捐資格。而就法律層面來說，廖冰兄基金在網易網頁上公布賬號并接受捐贈，已構成非法公募的行為。

“512”地震后，類似牛博網、網易的“非法募捐”行動比比皆是，不斷沖破救災募捐主體的嚴格壁壘。這些行動在展現愛心的同時，也對現行慈善體系的政策法律邊界、監管執法尺度提出了考驗。

6月9日，民政部發布公告，意欲對汶川震后民間蓬勃而備顯“混亂”的募捐行為“正本清源”。公告再次強調，救災募捐主體僅限于具備救災性質的公募基金會，要求已展開募捐活動的不具備救災性質的公募基金會，務必到民政部門補辦審批手續；公告同時要求，其他社會組織所接收的救災捐贈款物，必須轉交民政部門或紅十字會、慈善會等合法救災募捐主體。

這一監管公告看似嚴明，卻未規定對違法違規者的追究措施，因而備顯無力。實際上，直到本刊截稿時，牛博網的募捐活動仍在繼續，網易網頁上也仍然掛有廖冰兄基金的賬號。

一面是極高的壁壘，一面是輕易的逾越，這正是中國慈善體系尷尬與扭曲的生動寫照。

透明與效率

從某種程度上說，正因為不具備合法身份，此次賑災中涌現出的形形色色的民間組織，尤其珍視自身的信用和透明度。

網易在宣布與廖冰兄基金合作之后，旋即啟動了“善款明用”調查。包括在網上就善款用途征集捐贈者的意愿，公示救災物資的采購方式、價格和發票，隨時通報物資發放和救助的結果等。

對于缺乏賑災經驗的中國民間組織而言，執行力總是比良好愿望更為稀缺。但“真愛夢想”這樣的民間組織，通過自己加倍的努力，已向社會尤其是向政府證明了自己的執行力。

5月12日下午，汶川8.0級地震發生的那一刻，潘江雪和吳沖恰好走出上海民政局大門。這對夫婦剛剛提交了一份成立基金會的申請，而證明自己的機會已經出現了。

潘江雪夫婦所發起的“真愛夢想中國教育基金”，2007年10月4日在香港注冊，實際則運作于上海。依照內地法律，這家境外基金會本無在境內救災募捐的權力。

來自“真愛夢想”的內部統計顯示，地震發生28小時內，基金募款超過60萬元，購買超過6噸物資發送成都；54小時內，募捐超過110萬元，調集物資逾23噸，并通過四大航空公司、兩大汽車運輸公司的運力運往成都；最快的一批貨物從籌集到運輸僅用了三個小時；120小時內，累計募款185萬元，運送貨物40噸，平均每小時運送貨物330公斤，每分鐘5.5公斤。

地震發生后，許多慈善組織緊缺的不是物資，而是運力。“我們得到了上海市民政局等政府部門的支持，調配了寶貴的免費航空運力。”潘江雪說。

協調能力背后是迅速的反應。“真愛夢想”在震后迅即以手機短信形式展開私募，在別的機構尚未得到帳篷短缺的信息時，他們已經完成帳篷采購。

這種效率很大程度上來自于機構從業者的職業背景。潘江雪夫婦均為金融界資深人士，一年前，夫婦同時離職，與若干投行、基金界同行以私人財產發起“真愛夢想”基金。

潘江雪表示，她和丈夫一起選擇專職從事慈善事業，是希望將金融界的商業效率引入這個領域。“我們原來就是天天看資產負債表的，一些官方慈善機構的財報在我們看來都是難以接受的。不透明和效率低下，影響了捐贈人對慈善機構的信任。”

相形之下，“真愛夢想”自成立以來即向捐贈人公開募款、用款情況，提供透明的資產負債表，并有專業律師事務所和會計師事務所支持。此次賑災中，它既找到了證明自己的舞臺，也獲得了“正身”的機會——5月28日，在提交申請僅16天后，上海真愛夢想基金會獲得上海市民政局批準成立。這一審批速度，在以往是難以想像的。

呼吁《慈善法》

據民政部通報，截至6月19日12時，全國共接收國內外社會各界捐贈款物總計463.80億元，實際到賬款物450.51億元，已向災區撥付155.70億元。

這一統計口徑，僅包括由民政部門、中國紅十字會和慈善會構成的官辦慈善系統的受贈數額——這依然是眼下中國慈善業的主流，但民間力量的參與已蔚為可觀。

這一力量在“512”震后救災中的種種努力和試探，已充分展示出自律、高效和活力的一面，卻因觸碰法規底線而面臨諸多不確定性的風險。

目前中國有關慈善的法規，主要有《公益事業捐贈法》《紅十字會法》，以及《社會團體登記管理條例》《基金會管理條例》《民辦非企業單位登記管理暫行條例》等行政法規，其余則多為部門規章和政策性文件。然而，《公益事業捐贈法》只是調整一般意義上的捐贈法律關系，幾項條例也主要是各類民間機構的組織管理法，其余大量規范均屬層級、效力不高的部門規章和政策性文件。而且，這些規范相互之間也缺乏協調和配套。

因此，制定《慈善法》的呼聲多年來一直不斷。2005年，民政部正式啟動立法工作，并在2006年拿出草案。按當時計劃，《慈善法》將于2006年進入國務院立法計劃，2007年進入全國人大常委會審議程序，但最終未果。

2007年8月，民政部副部長竇玉沛曾透露，《慈善法》再度列入國務院立法計劃。但在國務院2008年立法工作計劃中，《慈善法》僅被列入“二類項目”，即“需要抓緊研究、待條件成熟時提出的立法項目”，立法進程并不樂觀。

民政部一位參與立法起草的人士向《財經》記者表示，目前草案仍在修改完善中，爭取今年底前上報國務院，而到全國人大常委會審議階段更需時日。他表示，汶川大地震或許會促進《慈善法》的立法進程，但目前并無明確時間表。

這位人士還介紹說，草案要對現有各種條例、規定的內容進行整合、銜接，特別要論證《慈善法》與現行《公益事業捐贈法》的關系。

國務院法制辦政法司處長朱衛國透露，《慈善法》草案幾易其稿，但無論在立法宗旨、政策定位還是管理體制方面，很多問題均未形成共識。

中國社科院社會學所社會政策研究中心副主任楊團介紹，立法爭議主要有二：一是慈善事業的內涵和外延；二是政府如何管理慈善，慈善到底是民間事業，還是政府也可參與的公共事業。

無論如何，目前政府對慈善事業的主導、參與和干預，已導致慈善領域諸多越位、錯位的后果。學界和業界早有共識，慈善應靠民間而非政府，慈善立法應促進慈善事業的多元化發展，界定政府和民間的關系和權界。■